□ 秦洁璇
当前，国内国际形势复杂，新冠疫情加剧逆全球化趋势，各国内顾倾向明显上升，我国发展面临的外部环境出现重大变化。基于此，我国提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，并加快建设全国统一大市场。矿产资源是畅通国内大循环的重要基础，而铁矿作为我国重要的战略性矿产资源，对于稳定钢铁产业链供应链安全、促进国内大循环具有重要作用。
2021年，我国生铁产量8.69亿吨，铁矿石需求量13.72亿吨。同年，我国铁矿石原矿产量9.81亿吨，折算铁精矿产量约2.85亿吨，铁矿石对外依存度仍在80%的边界徘徊。《“十四五”原材料工业发展规划》明确提升战略资源保障能力等发展目标。《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》提出，充分利用国内国际两个市场两种资源，建立稳定可靠的多元化原料供应体系，提高资源保障能力。“基石计划”提出，用2～3个“五年计划”时间，切实改变我国铁素资源来源构成，从根本上解决钢铁产业链资源短板问题，力争到2025年，实现国内矿产量、废钢消耗量、海外权益矿量分别比2020年增加1亿吨、0.7亿吨和1亿吨，增强我国铁素资源保障能力。国内铁矿是我国铁素资源的“压舱石”[1]，为进一步实现铁矿资源保障目标，在市场充分竞争的同时，可积极发挥国家宏观调控和政策引导作用，推动国内铁矿高效开发和高质量发展。
1.勘查投入
矿产资源开发过程主要包括勘查和开采2个阶段，勘查是矿产资源有用性诞生的必经过程，勘查投入主要包括国家财政投入及社会资金投入[2]。“十三五”期间，我国铁矿产地地质勘查投入整体呈下降趋势，从2016年的10.28亿元下降至2019年的2.24亿元，下降幅度高达78.2%。到2020年，随着铁矿石价格带来的盈利效应向勘查环节传导，以及我国对矿产资源安全的日益重视，铁矿勘查投入逐步回升至2.48亿元，2021年进一步增加至4.34亿元，同比大幅增加75%，但仍未达到2016年10.28亿元的投入水平。根据《全国地质勘查成果通报》，截至2021年底，全国有效期内非油气探矿权共计9 426个，登记勘查面积10.66万平方公里，占国土面积的1.1%；
其中黑色金属矿探矿权1 030个，占全国非油气探矿权总数的10.9%。
2.固定资产投资
矿山生产具有开采条件复杂性、基建持续性和长周期性等特点，矿业企业固定资产投资金额较大、种类较多[3]。近年来，我国黑色金属采选业固定资产投资呈先增后降态势，2014年投资额达到1 661.3亿元，2015—2017年连续3年下降，其中2016年我国黑色金属采选业固定资产投资额978亿元，同比降幅达28.4%。2018—2019年，随着铁矿石市场逐步复苏，投资额分别同比增加5.1%和2.5%。2020年，受环保政策约束及疫情等因素影响，投资额再次回落至725.9亿元，同比下降10.3%，较2014年下降了56.3%。2021年，投资额回升，同比增加26.9%。2010—2020年我国黑色金属采选业固定资产投资变化见图1。
图1 2010—2020年我国黑色金属采选业固定资产投资变化
整体看，我国铁矿行业逐步从2015—2016年的市场低谷期走出，目前黑色金属矿地质勘查投入和黑色金属采选业固定资产投资处于上升阶段，但还未达到往年高位水平。未来在铁矿市场的基本面下，可不断优化产业政策环境，进一步提升投资信心，促进行业可持续发展。
3.铁矿产量
铁矿产量走势基本与黑色金属采选业固定资产投资走势保持同步。据国家统计局数据，自“十三五”以来，我国原矿产量呈先降后增态势，从2015年的13.8亿吨，连续下降至2018年的7.6亿吨，随后产量不断增加，2021年达到9.8亿吨。2010—2021年我国铁矿生产情况见图2。
图2 2010—2021年我国铁矿生产情况
4.铁矿经营及效益
与铁矿产量相对应，“十三五”以来，黑色金属矿采选业规模以上工业企业主营业务收入、利润总额呈现同步的先降后增态势，2018年主营业务收入、利润总额分别达到阶段最低点，分别为3 276.3亿元、120.94亿元，较2015年分别下降54.5%、76.7%，随后不断上升至2021年的5 820.7亿元，实现利润总额774.5亿元，主营业务收入利润率达到13.3%，高于规模以上工业企业营业收入利润率6.81%。2021年，黑色金属矿采选业规模以上工业企业资产达到12 214.6亿元，资产负债率为58.0%，接近规模以上工业企业平均水平（56.1%）。2015—2021年我国黑色金属矿采选业规模以上工业企业效益见图3。
图3 2015—2020年我国黑色金属矿采选业规模以上工业企业效益
1.管理政策
近年来，我国加快了矿产资源开发管理相关法律法规的立法和修订，推进矿产资源管理法制化、矿业权管理政策规范化。
（1）简政放权持续深化和推进
国家取消和下放多项行政许可事项，目前除石油等14种重要战略性矿产矿权办理由自然资源部负责外，铁矿等其他矿产均由所在行政区域的省级或省级以下自然资源主管部门负责。矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案及矿产资源开发利用方案等“二合一”“三合一”方案合并编报，有关部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书等，切实减少管理环节，提高了行政审批效率。对于不使用政府投资建设的铁矿等矿产项目，一律不再实行审批制，实行核准制和备案制，核准备案也已下放至其所在省级投资主管部门，并大幅缩减前置要件和办理环节。
（2）矿业权出让更加公平规范
通过全面推进矿业权竞争性出让、严格控制协议出让、积极推进“净矿”出让、实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理、规范财政出资地质勘查工作、调整探矿权期限等措施，进一步规范和健全矿业权交易市场，推动了资源保护与合理利用。
（3）储量管理改革取得实质进展
通过简化归并储量评审备案和登记事项、缩减政府直接评审备案范围、修订矿产资源储量分类标准（《固体矿产资源储量分类（GB/T 17766-2020）》）等，为铁矿行业营造更加良好的发展环境，有力推动了行业高效发展。
2.产业政策
（1）绿色矿山建设向纵深发展
2007年以来，我国加快了绿色矿山建设，随着《关于加快建设绿色矿山的实施意见》等政策，以及《固体矿产绿色矿山建设指南（试行）》 《冶金行业绿色矿山建设规范》等标准的出台及实施，推动了我国绿色矿山向纵深发展。按照国家及地方矿产资源规划要求，未来绿色矿山建设将不断深入，全国将形成由点到面、集中连片的绿色矿业发展新气象，形成一批可复制、可推广的矿产资源绿色开发和产业绿色发展新模式。绿色发展政策的逐步深入，将由过去的事前审批向事中事后监管过渡，绿色矿山建设也将向监督落实转变，高标准推动绿色低碳转型。
（2）安全环保约束趋紧、趋严
随着《防范化解尾矿库安全风险工作方案》 《加强非煤矿山重点地区安全生产工作方案》 《关于加强非煤矿山安全生产工作的指导意见》等文件相继发布，进一步严格安全设施设计审查、安全设施竣工验收、安全生产许可证审核颁发等安全生产源头管控，对矿山开发方式、尾矿库管理、安全生产管理等提出了更高要求。“双碳”目标背景下，环境、安全等约束趋紧，对铁矿资源开发利用提出更加严格的要求，矿山企业需从源头切实减少环境污染，加快矿山安全转型升级，努力打造科技含量高、资源消耗低、环境污染小的矿业发展新模式。
（3）资源综合利用政策持续发力
铁矿资源综合利用大致可分为共生、伴生组分的综合利用，尾矿、废石的综合利用，以及废钢等再生资源利用[4]。我国已开展资源综合利用工作多年，《矿产资源节约与综合利用专项工作管理办法》 《矿产资源节约与综合利用专项资金管理办法》明确提出对提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率，低品位、共伴生、难选冶及尾矿资源高效利用，以及多矿种兼探兼采和综合开发利用的支持政策。《关于全面推进资源税改革的通知》《资源综合利用企业所得税优惠目录（2021年版）》 《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》等从资源税、所得税、增值税等方面对利用尾矿、废石的企业给予税收优惠倾斜。《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》 《关于加快推动工业资源综合利用的实施方案》等产业政策进一步推动对尾矿、废石的井下充填及有价组分的高效提取和回收利用。未来，资源综合利用还将上升至立法层面，资源综合利用管理将真正纳入法制化管理轨道，进一步推动行业平稳有序发展。
1.加强部门间有效统筹和协调配合
加大国内各有关主管部门之间的协同力度，切实发挥有关部际联合协调推进机制的功能和作用。加快推动地方有关政策的制定和落地落实，积极探索制定地方性法规，强化地方政策与国家政策之间的协调统一，明确项目所在省（自治区、直辖市）地方政府的工作目标和推进责任，有效解决矿山企业矿业项目推进过程中的“卡点”和“堵点”。
2.优化铁矿资源配置
加速铁矿存量资产的战略性重组，聚集各类生产要素，发展壮大规模型、集约型矿业企业，着力培育一批具有市场竞争力的矿产资源开发利用主体。优化资源配置，在综合勘查、综合评价的基础上，统筹矿产资源开发时序，强化矿业权设置方案和开发利用方案的制定，可考虑矿产资源的配置向技术、资金、信誉等综合实力强的矿业企业倾斜，提高铁矿资源的开发利用效率。
3.健全并有效落实矿业税费政策
一是建议适当下调现有铁矿原矿和选矿资源税税率，并以原矿品级影响系数（按品位折算）或调整为按矿石品位分档次制定征税税率。二是充分考虑矿山行业的生产特点，扩大增值税抵扣范围，探索将矿山企业交纳的矿业权出让收益、土地支出，在使用年限内按每年折旧摊销额度纳入增值税抵扣范围，降低企业实际税率。建议落实《矿产资源法》 《资源税法》等有关上位法规定，明确废石、尾矿、衰竭矿山减征或免征资源税细则；
对于从事低品位、共伴生矿利用的企业，可参考科技服务企业等相关标准，减按20%或15%的税率征收企业所得税。通过有关政策的落地落实，切实减轻企业税收等负担，促进矿山企业开发利用低品位矿、共伴生矿、废石、尾矿等资源，与铁矿开发主业形成有效耦合和联动，促进矿山高质量发展。
4.加快权益金及矿业权出让收益制度改革
矿业权出让收益制度是矿产资源权益金制度的重要组成部分，是维护矿产资源国家所有者权益的重要方式，是我国矿业管理的重要政策之一。建议进一步明确矿业权益金的概念及边界，区分“降零权益金”（资源补偿费）、“事实权益金”（资源税）和“改革权益金”（矿业权出让收益）的定义和内涵，发挥维护国家所有者权益作用的同时，积极促进地勘投入及社会资本矿产勘查。调整探矿权出让收益征收范围及出让基准价，对属于企业自行出资勘查探明矿产地的，可考虑不再收取探矿权出让收益，体现企业投资收益[5]。
5.科学制定和实施安全环保政策
一是适度放宽协议出让条件。与已设采矿权为同一矿体的矿产资源，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的，建议适时考虑以协议方式向同一主体出让探矿权、采矿权，推动资源有效开发。二是遵循矿业开发基本规律，在科学评估区域生态保护承受能力的基础上，适度放开露天矿山开采限制，合理设置露天矿山开采矿权，促进铁矿资源充分利用。三是科学论证生态红线和保护区，对已经划入各类红线和保护区的矿山，可考虑实施差异化退出或关闭政策。
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