◎文/尹晓丹
政府引导基金作为扩大有效投资的重要抓手，在推动产业升级、促进招商引资等方面发挥了重要作用。当前天津市面临稳增长、产业转型升级、防范债务风险等多重压力，如何用好用足这一重要政策性金融工具，提升财政资金使用效率，合理撬动社会资本支持创新创业，显得尤为重要。
（一）规模和品牌效应逐步扩大
起步较早，发展较快。天津市是在全国设立创业投资基金较早的地区，2007年底，成立了当时全国规模最大的“天津滨海新区创业风险投资引导基金”。2015年8月，成立了“天津市天使投资引导基金”。此后，政府出资产业投资基金进入规范化快速发展阶段。截至2022年8月，天津市共有22支政府引导基金在国家发展改革委政府出资产业投资基金信用信息等级系统中备案，合计认缴出资额1182亿元。品牌效应显著。清科研究中心发布的“中国政府引导基金50强”中，2022年天津市有2家政府引导基金上榜，较2021年多1家，分别为天津市海河产业基金及2022年首次进入前50的天津市滨海产业发展基金。天津市海河产业基金成立之初就取得了良好的成效，排名从2017年第十位上升至2022年的第三位。
（二）有力带动了新动能的引育
天津市政府引导基金的资金来源主要为“政府出资+社会资本”，主要通过母基金模式，与企业、投资机构等社会资本共同发起设立子基金，有效推动资本集聚。基金投向上主要为高端装备制造、新能源、生物医药、信创产业等战略性新兴产业，涵盖从初创期到未上市阶段的科技型中小企业。探索基金+核心平台、龙头企业、区域、央企等模式，不断畅通资本、科技和产业高水平循环，以引导资金优势拓宽优质项目融资渠道，有力推动新动能引育，促进天津市重点产业高质量发展。截至2022年4月中旬，市财政累计出资约9.3亿元，参股设立天使、创投子基金27支，投资科技型企业259家，引导带动投融资213.6亿元。
（一）区级层面政府引导基金发展潜力有待挖掘
天津市政府引导基金区级层面分布及发展不均衡，区级层面资本招商能力有待提升。一是地域分布不均衡，区县级的政府引导基金发展不充分。地域分布主要集中在滨海新区，部分区政府引导基金发展还存在空白。22支备案基金中，14支注册在滨海新区，东丽区4支，河西区1支，红桥区1支，静海区2支。说明天津区县级的政府引导基金发展不充分。二是认缴出资规模差距较大，不利于发挥财政资金效益。除京津冀协同发展产业投资基金外，认缴规模最大的为天津市滨海产业发展基金（300亿元），其次为天津市海河产业基金（200亿元），10亿元以下的有10只基金，认缴出资额最少的仅0.3亿元。
（二）募资及撬动社会资本的能力有待加强
一是募资难度加大。2017年以来，随着金融去杠杆、资产管理新规、地方政府债务管理及引导基金监管加强等影响，银行退出机构投资人行列、非银行金融机构投资受限、上市公司资金趋紧，资金募集难度加大，且资金到位比例低。二是引导基金政策效益有待提高。从撬动社会资本看，与深圳、杭州、江苏等先进省市相比还存在差距。以海河产业基金为例，截至2022年8月，海河产业基金实现资金放大4.2倍，湖北省长江经济带产业引导基金、杭州市创业投资基金、江苏省政府投资引导基金的杠杆比例均达到5倍以上。三是财政资金使用效率有待提高。投资领域上存在重合，信创、生物医药等热门产业存在重复投资现象。基金管理人基于国有资产保值增值的要求，及投资能力的限制，部分基金存在资金闲置情况。
（三）市场化管理机制有待优化
一是对返投比、子基金注册地限制较严。天津市政府引导基金的返投比多为2倍，且要求母基金、子基金都应注册设立在天津。二是退出存在困难。存在集中退出“挤兑”风险。天津市政府引导基金多设立于2015—2017年，存续期多为5年～8年，预计未来3年～5年，将是政府引导基金的集中退出期。IPO、并购等传统退出方式存在困难。部分基金规模大，投资收益相对较低，流动性较差，而目前国内主板IPO对盈利都有较高的要求。半导体、新材料、生物医药等技术门槛较高的科创行业成长周期长、上市时间存在较大不确定性等情况。对基金份额如何估值，目前尚缺乏统一标准，影响基金通过份额转让方式退出。
（四）基金管理机构的能力有待提升
一是缺乏市场化管理团队。天津市政府引导基金运营管理模式以委托地方政府平台公司负责、委托国有创投企业负责、成立独立的引导基金管理公司负责等三种方式为主，引导基金的投委会多为政府直接委派。政府引导基金管理团队部分来自于现有体制内干部或地方金融机构借调，缺乏直接投资经验，市场认知和专业能力较弱，投资理念也和市场化运作的基金团队存在偏差。二是缺乏科学的决策机制。对政府和市场的边界界定不清晰等问题，导致运作方式行政化。
（一）在基金统筹规划管理方面
多地政府引导基金进行优化整合。2021年以来，福建、浙江、重庆、贵州、上海等地陆续开展政府引导基金整合的尝试与探索。通过统筹管理、归集分散资金、聚集投资重心等方式，对政府引导基金进行优化整合，聚焦战略性新兴产业发展，填补市场空白，加强政府资金政策效果。加强各类引导基金的统筹协调。深圳出台《关于促进深圳风投创投持续高质量发展的若干措施》，围绕优化政府基金管理体系，提出建立市区联动、相互衔接、各有侧重的政府引导基金管理体系。建立动态清理机制，提高资金利用效率。2019年起，深圳政府投资引导基金对申请成功但未实际落地的子基金进行了清理。
（二）在基金市场化管理方面
市场化程度不断提高。对返投比例及计算口径、注册地限制趋于宽松，符合我国建立“统一大市场”规划方向。如江苏省政府投资基金、深圳市政府投资引导基金、光谷创投引导基金等返投比例，从2倍降至1.5倍，横琴新区政府投资基金由2倍降至1倍。成都高新区产业基金组建计划打破了注册和投资地域设限，天使母基金鼓励有出色投资记录的顶级基金管理机构设立子基金，并对此类子基金也不设注册地域限制。容错机制改革，审批权限下放，引导社会资金更多地投向种子期、初创期的企业。广州市科技成果产业化引导基金、青岛市新旧动能转换引导基金都强调从整体效能出发，强调综合评价，不再对单只子基金或单个项目盈亏进行考核。青岛新旧动能转换基金将合伙协议的审核审批权放权给引导基金的管理公司，财政厅基金办仅出具协议的指引性模板，合伙协议仅需在财政厅基金办告知备案。
（三）在资金撬动方面
投资模式更为直接和聚焦。江苏省政府引导基金探索建立条块结合、长短结合、区域性综合基金与细分产业基金相结合的战略业务架构。且近年来政府引导基金直投活跃度显著上升，投资更加聚焦特定领域，有助于实现政府对基金的精准引导。通过让渡收益，增强社会资本吸引力。江苏省政府投资基金在行业内率先打破优先劣后模式，实现政府出资与银行资金同股同权，并通过超额收益奖励调动出资人和基金管理人的积极性。开展份额转让退出试点，扩大基金退出渠道。2022年11月，人民银行、发展改革委、科技部等中央八部门联合印发《上海市、南京市、杭州市、合肥市、嘉兴市建设科创金融改革试验区总体方案》明确支持二手份额转让基金（S基金）发展，促进股权投资和创业投资份额转让与退出，有效增强创业投资资本服务科技创新能力。
（四）在基金管理人选育方面
按照市场化原则择优配强。在子基金方案和基金管理人的选择方面，国家没有相关的法律法规和相关政策给予明确规定。江苏省综合考虑基金定位、投资领域、管理模式等因素差异，按照市场化、差异化、多层次的方式和标准，由基金出资各方综合协商确定基金管理人。具体看，规模大、跨领域的基金，在全国范围内选择优秀的综合性基金管理公司；
行业特色的专业性基金，偏向选择具有专业投资背景的基金管理公司。打造基金聚集区，积极吸引具有全国或国际影响力的基金管理团队。浙江省通过打造基金小镇，加速金融机构集聚。杭州市上城区玉皇山南基金小镇、嘉兴市南湖基金小镇、宁波市梅山海洋金融小镇等金融特色小镇主打基金业态，在业内形成了一定的知名度。
（一）强化引导基金协调统筹
一是加强顶层设计。以弥补市场融资短板、填补市场空白为出发点，从市级层面加强对政府引导基金规划建设，避免在同一行业或领域重复设立基金。按照相关规定推动市级预算执行沉淀资金和区级政府向基金注资，综合考虑各区财政状况，鼓励各区设立或参股母基金。推动整合投向行业或领域相近或雷同的基金，通过相互参股、联合投资等方式发挥合力。合理规划对政府引导基金的预算规模，加大清退无效认缴出资的力度。二是推进各类基金集聚发展。以滨海基金小镇为主要载体，强化政府背书，推动基金产业集聚化发展。鼓励省级引导基金、市属国有企业主导的基金优先落户滨海基金小镇，积极争取各类国家级母基金及其子基金落户。完善基金小镇硬件发展环境及发展空间，完善政务服务，完善人才引进、企业落户、税收等政策配套，加强品牌塑造，推动建立多渠道传播机制。
（二）增强引导基金募投能力
一是拓宽引导基金募资渠道。引入多方资本参股投资，鼓励保险资金等依法投资创投基金，明确信贷、保险等资金参与政府引导基金，通过发行企业债、公司债等方式，形成市场化、多元化资金来源。优化政府服务，提升资金供需匹配度。以重点产业为基础，通过投贷联动、投保联动、政策宣讲、融资路演等形式，搭建产业园区、投资机构和实体企业交流平台。完善让利机制，增强引导基金吸引力。在国有资产保值增值基础上，对超额收益部分让利或分成。二是推动政府引导基金和产业互动融合发展。围绕“1+3+4”现代产业体系，聚焦12条重点产业链，加强项目储备，建立健全基金投资项目库，强化“清单制”招引，带动社会资本形成专注支持该产业的基金丛林，推动构建重点产业链“国资引领—项目落地—股权退出—循环发展”的闭环。借鉴“产业+基金+园区”模式，将政策、资金、资源高效聚集在产业园区中，提升财政资金投资效率。推动引导基金加大项目直接投资，通过“直投+母基金”双重模式支持产业发展。
（三）提高引导基金市场化管理水平
一是放宽基金注册地及返投限制。对基金返投要求开展灵活处理，根据经济社会发展需要，适当降低返投比例。放宽返投标准，主要有三种方式可以借鉴，以基金管理机构所管理的基金在津累计投资达到返投比；
引进相关项目也可纳入返投；
投资外地项目的子项目落户，且完成一定比例，也可计入返投。探索对具有出色投资记录的优秀基金管理机构设立子基金不设强制性注册地域要求，以吸引更多头部创投机构与业绩良好创投基金在津开展业务。二是完善退出机制。建立政府引导基金中长期预算框架，全面掌握与政府引导基金投入和收回相关的现金流总体状况，对退出期基金分类评估、分类管理。畅通转让、清算等退出路径，规范政府引导基金份额或股权转让的标准及流程，探索以估值为基准、产权交易所定价功能相结合的模式。探索多元化退出渠道，在IPO和并购传统退出方式的基础上，探索设立S基金，通过平价等方式受让政府基金已经长期持有但有退出需求的合伙企业权益。
（四）提升基金管理机构能力
一是加强专业优秀基金管理机构的引育。加强对专业机构的引入，尤其是加大对具备丰富行业资源和资深团队的头部机构的引入。提高基金管理人员的专业能力，通过与专业化机构合作管理基金，更好地锻炼自己的团队，提升政府在资本招商等方面的效果。探索委托外部专业管理机构负责管理模式，提升基金市场化和专业化运作水平。如上海市杨浦区创业投资引导基金委托美国硅谷银行代为管理，安徽省创业（风险）投资引导基金曾委托浦东科投代为管理。二是逐步弱化政府干预。给予市场化管理团队更多权限，提高管理效率和专业能力，简化冗余的手续流程。健全容错纠错和尽职免责机制，鼓励基金管理人积极参与市场，着力破解“不敢投”“不想投”等问题，更好发挥政府引导基金投早、投小、投新的作用。
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