陈 镭
（无锡市不动产登记中心，江苏无锡，214000）
我国电子文件管理工作近年来取得了长足进步，社会各界对电子文件单套管理研究持续深入、认知日益成熟、共识基本达成。2021年6月，《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）明确提出了要在党政机关范围内大力推动电子文件单套制归档，深化“互联网+政务服务”等领域电子文件归档工作。同年，全国所有县区不动产登记机构（以下简称“登记机构”）全部引进网上“一窗办事”平台［1］，申请人可以在线提交申请，办理不动产登记业务。不动产登记业务迈入无纸化阶段，不动产登记资料的运行状态、保存状态逐步转为“单轨单套”［2］，做好不动产登记电子档案（以下简称“登记电子档案”）单套管理，打通“互联网+不动产登记”政务服务闭环管理“最后一公里”，成为当前不动产电子文件管理的重要课题和研究方向。
不动产登记是指先由当事人提出申请，再由登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。
《不动产登记暂行条例实施细则》将不动产登记簿等不动产登记结果和不动产登记原始资料定义为“不动产登记资料”。因此，本文将不动产登记业务办理过程中通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的数字化信息记录，即不动产电子登记簿等电子登记结果和登记电子原始资料，对应称之为“不动产登记电子资料”（以下简称“登记电子资料”）。
具有凭证、查考和保存价值的登记电子资料归档保存后即成为不动产登记电子档案（以下简称“登记电子档案”）。描述登记电子资料、登记电子档案的内容、背景、结构及其管理过程的数据就是登记电子资料、登记电子档案的元数据。
其中，电子登记结果包括不动产电子登记簿（记载不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况，主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况以及涉及不动产权利限制、提示的事项等数据信息）和不动产电子证照（电子不动产权证书和电子不动产登记证明）。登记电子原始资料包括不动产电子登记申请书、申请人身份验证资料（如身份证件信息或影像件、静态人脸识别图像、动态人脸识别视频等）、不动产权属来源资料（购房合同、税票、司法协助文书、不动产测绘资料、原不动产权证书/证明等电子版文件或数字化图像）、登记机构审核材料（与民政、编办、市场监管等共享核验材料，民事行为能力验证记录影像，公告，电子登记审批表等）以及具有保存查考价值的其他材料。
“互联网+不动产登记”促进了登记文件归档管理改革创新，使之在纸质档案数字化的基础上，迈入电子档案无纸化阶段。电子档案单套管理是指仅以电子形式归档具有保存价值的电子资料和管理电子档案。虽然我国电子文件归档和电子档案管理工作现行法律体系逐渐完善、政策保障逐渐充分、操作程序逐渐规范［3］，但是登记电子档案单套管理还在实践中不断探索。
在政策制度方面，2019年3月，国务院修改《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）等规章和规范性文件，消除网上申请和办理的法律障碍；
同期，国务院办公厅印发《关于压缩不动产登记办理时间的通知》等文件推进“互联网+不动产登记”，产生登记电子原始资料等。《不动产登记操作规范（试行）》（以下简称《规范》）虽然对电子资料管理作出规定，但关于“电子资料的范围应包括电子资料目录、电子登记簿和纸质资料的数字化加工处理成果”的条款显然已不适应当前“互联网+不动产登记”业务现实。
在实际工作方面，登记电子原始资料归档正逐步开展单套管理。例如，苏州市在登记业务系统中建设电子档案管理子系统，实现了登记电子档案归档、保存、移交、利用、共享等全生命周期管理［4］（以下简称“苏州模式”）。但大部分地区“互联网+不动产登记”产生的申请人填录信息、上传的电子化材料、信息共享获取的数据或文件等登记电子原始资料及电子登记结果，保存在登记业务系统中，通过登记业务系统或政务网接口对这部分登记电子资料进行查询、检索和利用。
综上，登记电子档案单套管理主要存在以下问题：
1.制度建设不健全
国家在登记电子资料归档和电子档案管理方面，至今未出台统一的规章制度，也未将登记电子资料的收集、整理、检测、归档和登记电子档案的移交、存储、鉴定、利用、统计、安全等管理办法，以及登记电子资料组件及元数据的存储格式等依据相关法律法规和行业标准进行专业化转化。比如，登记电子资料存在归档范围和内容缺失，电子登记簿未纳入地方主管部门文件材料归档范围。又如，有的地方登记电子档案分类方案和保管期限与上级文件规定有所出入，原国土资源部、国家档案局印发的《国土资源业务档案管理办法》规定含权籍调查和单元登记的不动产登记类所有档案保管期限均为“永久”，《江苏省自然资源文件材料归档范围和档案保管期限表》将抵押权登记档案保管期限划定为30年，抵押权注销登记、查封登记、预告登记、异议登记档案保管期限划定为10年，其余各类登记保管期限划定为永久。再如，对于市级登记机构通过省级登记机构数据接口获取的数十个相关单位共享信息，一些不动产登记业内人士主张仅以JSON格式数据保存即可。诸如此类问题亟待研究明确，登记电子档案单套管理的科学化、规范化需要统一的归档整理规则和长期保存规范。
2.管理模式不统一
由于缺乏统一的标准和规范，各地自行探索登记电子档案单套管理模式。除了“苏州模式”外，绍兴市上虞区通过登记业务系统对登记电子资料进行提交、收集、整理和打包，利用区档案局电子文件归档接收平台接口对登记电子资料进行“四性”检测和归档［5］（以下简称“上虞模式”）。大部分地区仅在登记业务系统中以文件夹形式组织保管电子数据，未进行归档保存和规范管理，对今后登记电子档案的管理、利用、鉴定、统计、处置等都将造成很大影响。
3.系统开发不完善
各地经济发展不平衡，信息化水平存在差异，登记业务系统技术方案不成熟或信息技术不够先进，电子档案单套管理功能需求在系统开发设计时容易被忽视或搁置。有的地方登记业务系统上线，技术人员疲于保障业务办理流程，无暇顾及档案管理功能开发；
有的地方登记业务系统虽然具备档案管理功能，但没有及时更新信息技术，不具备登记电子资料“四性”检测功能。目前，登记电子资料及其元数据生成后，普遍保存在登记业务系统内，系统平台的升级影响、相关机构系统的对接问题、电子资料归档功能缺失等，都将导致登记电子档案“来源可靠、程序规范、要素合规”的原则性要求无法得到全面落实。
《规划》明确提出“加快档案资源数字转型”的工作任务，尤其突出将来工作的重心在于“大力推进‘增量电子化’，促进各类电子文件应归尽归”。2022年3月，国务院印发《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》，明确持续优化政务服务，全面提升平台服务能力，推行政务服务电子文件单套归档和电子档案单套管理。因此，加快登记电子档案单套管理建设，提高不动产登记信息化整体效率和服务效益迫在眉睫。
1.建立健全规章制度，夯实规范管理标准基础
参照《电子档案单套管理一般要求》，结合不动产登记工作内容和特点，制定统一的登记电子档案《管理基本制度》《归档范围、分类方案及保管期限表》《系统归档流程和工作要求》等单套管理规章制度和技术规范，明确登记业务、档案、信息等相关部门的职责分工与协作机制，登记电子资料及其元数据的归档范围和内容、分类方案和保管期限、收集整理规则、归档接口和格式，登记电子档案移交、检验、命名、入库等归档程序要求和存储、备份、统计、利用、鉴定等工作标准，才能更好地推进登记电子档案单套管理法制化和规范化建设。其中，以下几项事项尤其需要认真研究和修改完善。
（1）归档范围和内容
电子登记簿应纳入不动产登记电子资料归档范围，并在分类方案和保管期限表中体现。《条例》和《规范》分别规定，“不动产登记簿由不动产登记机构永久保存”“不动产登记簿等不动产登记结果应当永久保存”。《民法典》明确，“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理”，并强调“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；
记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”。因此，加强不动产电子登记簿的归档管理至关重要。同时，归档后的档案信息需要与登记业务系统中生成信息同步实时更新，保障查询利用的信息完整、准确。
（2）分类方案和保管期限
各地登记电子档案分类方案应根据国家确定的不动产登记政务服务确认事项“四级四同”权利清单，细化本地不动产登记业务类型，制定政务服务“四级四同”框架下的具有当地特色、满足当地不动产登记实际业务开展需求的登记电子档案分类方案。地方主管部门制定的文件材料归档范围和档案保管期限表涉及不动产登记的档案保管期限应与国家规定保持一致。登记电子档案保存期限一般与纸质档案保管期限保持一致，也可以适当延长，但不应缩短。建议国家统一各类登记电子档案的保管期限。
（3）整理和归档方法
一是政务服务确认事项的各类不动产登记业务电子原始资料应严格按《政务服务事项电子文件归档规范》（以下简称《归档规范》），执行归档信息包（包括电子资料组件及其元数据）的内容、结构和命名规则，完成登记资料的收集、整理、清点，生成验证信息后交换到电子档案管理系统，在进行归档“四性”检测后，登记编目形成登记电子档案。
二是申请人、审核人利用网络终端设备输入形成的申请信息、询问信息、审核信息、结果信息（不动产电子证照），以及通过相关部门信息共享获得的查验数据等数据库电子文件，应根据《电子文件归档与电子档案管理规范》（以下简称《管理规范》）要求，满足人们阅读习惯和利用需要，将数据库数据转换为版式文件归档和利用。
三是电子登记簿、电子证照等登记结果数据库文件有别于不动产单元登记电子资料以一个办件单位形成归档信息包的方法，可以转化为版式文件，参照文书文件归档办法，按不动产单元号顺序，以件为单位保存，并提供查询和利用。
2.统一系统建设思路，推进规范电子档案单套管理
无论是绍兴市上虞区登记电子档案管理整合模式，还是苏州市登记电子档案管理内嵌模式，都通过登记业务系统对登记电子资料进行整理和打包，利用电子档案管理系统接口对登记电子资料进行“四性”检测和归档管理，实现在线完成登记电子资料归档和登记电子档案管理。
建议国家层面统一全国登记电子档案管理系统建设思路和标准，规范登记电子档案单套管理业务流程、系统功能、资源建设及安全防护等标准要求（见图1）。确定登记电子档案管理系统建设基于不动产登记信息管理平台总体架构，在统一框架下进行扩展开发，切实改变登记电子档案管理现状，推进登记电子档案单套管理全面实施。保障登记电子资料配置、收集、整理、封包以及登记电子档案接收、检测、分类、编目、利用、统计、鉴定、处置等工作在线流转和处理，确保登记电子档案管理过程可溯、长期可用、风险可控。
图1 登记电子档案单套管理流程与系统功能
3.完善各项功能开发，强化系统技术支撑能力
《规划》强调“着力推进在业务流程中嵌入电子文件归档要求，在业务系统中同步规划、同步实施电子文件归档功能”，保障电子文件归档工作广泛开展，切实推动符合要求的文件以电子形式单套制归档。登记业务系统是登记机构在数字化条件下履行登记工作职责、办理登记业务的核心信息平台，采用嵌入模式建设电子档案管理子系统，使其具备登记电子档案单套管理功能成为自主可控建设途径。因此，做好登记电子档案单套管理，必须依赖强大的登记业务系统技术功能支撑。
（1）完善登记电子资料归档和电子档案管理功能开发，加快实现登记电子档案单套管理
根据《管理规范》和《归档规范》要求，登记业务系统应当具备支持业务办理部门根据内置登记电子资料分类方案、保管期限表等工具，完整收集、整理应归档电子资料及其元数据；
应当支持根据内置规则自动命名、存储电子资料及其组件，保持内在有机联系；
应当按规定标准将应归档电子资料及其元数据生成归档数据包，并向指定归档位置推送。电子档案管理子系统应当具备电子资料及其元数据的接收、登记、分类、编目、命名、存储、利用、统计、鉴定、销毁、移交、备份、报表及安全管理等功能，同时满足但不限于分宗管理和“四库分离”要求等，实现“四性”检测和归档，再通过登记业务系统、政务服务网和不动产APP等多渠道向公众提供查询利用。
（2）运用人工智能、数字签名、区块链等技术，形成不可篡改的印证链，确保登记电子档案凭证价值
一是完善基于电子政务的电子签章、电子认证技术运用，构建安全的身份认证体系。依托政务服务平台，统一实名注册、短信验证、人像比对、音视频双录以及合法电子签名等身份认证和真实意愿认证，确保登记电子信息数据和电子资料真实可靠。
二是建立量化的登记电子资料归档质量监控体系，对登记电子档案的种类、数量和质量等指标进行技术监控。借助政务网上“一窗办事”平台与登记业务系统对接，实现网上申请与登记业务办理的实时交互，通过数据质量检测系统对登记电子资料进行完整性、可读性、倾斜度、分辨率、重复性以及相似度等数据质量检测，避免无效资料保存，确保申请人填报上传和信息共享获取的登记电子信息数据和电子原始资料完整可用。
三是通过加盖时间戳或上传区块链，在受理、审核、登簿等关键环节“固化”登记电子档案原始状态。借助档案数据保全系统，自动完成登记电子档案的备份、检测、对比和修复工作，保证登记电子档案的存证作用。
（3）提升系统安全管理水平，确保登记电子档案保存和利用安全
与传统纸质档案不同，电子档案具有易改、可变、易失等特点，由于形成环境、信息技术、文件格式、记录载体等变化，容易造成失读、失效、失信及失密等后果。根据我国网络安全等级保护制度以及自然资源部办公厅《关于完善信息平台网络运维环境推进不动产登记信息共享集成有关工作的通知》文件要求，系统建设应符合包括设施设备、访问控制、服务器配置、功能设置、备份机制等“三级等保”技术要求，构建安全物理环境、安全通信网络、安全区域边界、安全计算环境和安全管理中心，健全安全管理制度、安全管理机构、安全管理人员、安全建设管理和安全运维管理等全方位安全保障体系，确保系统数据可信、可用、可溯。避免系统遭受破坏后，对不动产权利人利益造成严重损害，对国家治理、社会秩序以及政府公信力造成不利影响。
通过制度、标准、技术等一系列管理水平的提升，登记电子档案必将成为服务不动产登记数字化转型的基础支撑，为推进党政机关治理体系和治理能力现代化、增强人民福祉提供强大助力。
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