张 伟 （安徽省城乡规划设计研究院有限公司，安徽 合肥 230001）
在安徽省委、省政府加强皖北“四化同步”顶层设计，推动皖北地区高质量发展的背景要求下，依托全国第七次人口普查、第三次全国国土调查以及历年来各项社会经济发展统计等一系列最新基础数据，以皖北地区利辛县为例，结合当前正在编制的县级国土空间总体规划工作，根据“四化同步”对空间保障的要求，在新型工业化和新型城镇化驱动背景下，对利辛县国土空间规划布局体系进行研究。
2.1 城镇化是现代化进程中的必由之路
《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。城镇化是扩大内需的最大潜力，有利于增强创新活力，有利于促进服务业发展，而服务业是就业的最大容纳器，有利于解决农村人口过多，有利于推动人口经济布局更加合理，既能提高生产效率，又能富裕农民、造福农民，全面提升生活质量。因此城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑。
2.2 工业化是现代化进程中效率提升的核心动力
工业化创造供给，是提升效率的动力，城镇化是其中载体，创造需求和消费，既是经济增长的直接驱动力，也发挥着促进供需匹配、引导高质量供给的重要作用。解决了农村富余劳动力到哪里去的问题，农业才能通过规模化经营实现效率提升，促进农业现代化、信息化是新一轮科技革命的产物，是效率提升倍增器，必须和工业化、城镇化、农业现代化充分融合。
3.1 利辛县国土空间利用现状
利辛县位于亳州市域南部，东靠蒙城，南连颍上、凤台，西接太和县，北邻涡阳，县域国土面积2005km²，辖20个镇、3个乡[1]。国土空间利用现状层面，建设用地总规模309.7km²，占比15.45%；
农用地 1671.1km²，占比 83.37%；
未利用地 23.7km²，占比1.18%[2]。
3.1.1 农业空间利用现状
利辛县属皖北平原地区，地势平坦沃野千里。作为全国粮食生产先进县，现行永久基本农田保护目标面积12.29万公顷，永久基本农田保护率达到87%[3]。通过“双评价”分析发现，县域国土空间存在农业适宜空间和建设适宜空间高度重叠的情况，如何有效统筹协调耕地保护与城乡发展的互促发展是平原地区面临的主要问题。
3.1.2 生态空间利用现状
利辛县生态保护重要区多为现状流域性河道及滩涂用地，总体占比较小，但在空间上呈线性分布，伴随着自然保护地及生态保护红线的逐步划定，后续城乡发展过程中的各类线性工程建设将面临生态保护空间的阻隔。
3.1.3 城镇空间利用现状
利辛县现状城镇空间以中心城区为核心，各乡镇镇区为节点呈现散点式分布特征，通过近十年来夜景灯光数据可视化分析显示，县城空间规模急剧扩张，集聚态势明显，各乡镇集镇区发展总体变化不大，但伴随着局部重点中心镇的扩张，并依托联结阜阳-利辛-蒙城、涡阳的202省道、305省道等交通轴线的串联组织，逐步呈现明显的轴向带动效应，同时在县城集聚效应下，周边乡镇发展向其靠拢，一体化发展态势初显。
3.2 利辛县新型工业化与城镇化发展现状特征
3.2.1 工业化前中过渡期
①工业化进程加速推进，集群化发展趋势初显
十三五期间，利辛县地区生产总值由2015年的173.8亿元增加到2020年的335亿元，年均增长7.4%；
三次产业结构由 2015年的 25.5∶27.6∶46.9升级为2020年的16.1∶30.1∶53.8[4]，二、三产业比例明显提高，工业产业已形成以轻纺服饰、食品加工、能源与新型建材、汽车装备制造为主的特色产业集群，以县城经济开发区为载体的产业发展平台近年来发展迅速，产业平台发展空间需求旺盛。
②产业基础依然薄弱，创新要素支撑不足
2020年，利辛县GDP总量为全省第21位，落后于涡阳、蒙城及周边太和、颍上等县；
人均GDP2.65万元[5]，距全省平均值（6.30万元/人）有较大差距。2020年，利辛县万人发明专利拥有量为0.91件/万人，R&D投入强度为0.76（全省 2.16）[6]，均落后于全省平均水平，创新要素的支撑度不足对利辛工业产业在人才引进、技术培育、创新升级等方面无法形成足量支撑，产业升级转型受到限制。
3.2.2 新型城镇化加速增长期
①人口加速向县城集聚，承载吸附能力将持续增强
近年来，利辛县城镇化进程加速增长，2020年第七次人口普查县域常住人口城镇化水平达到37.46%，在过去十年间增长12.47个百分点，年均增幅1.25%[7]，十三五期间增幅更为显著。另外，随着近年来县城发展建设的持续加快，就业、教育、医疗等各类设施配套日趋完善，人口流动呈现加速向县城集聚的态势，县城常住人口由2015年21.6万人增加到2020年33万人[8]，年均增加2万人以上，人口集聚态势明显，城镇化进程逐步由均衡化向重点化方向演变。
②乡镇人口分化态势明显，部分乡镇失去人口吸附能力
在县城发展极速扩张情况下，乡镇发展呈现分化趋势，部分乡镇受工业建设驱动发展空间得到增长，一般性乡镇则多年维持现状，难以获得增量扩张，通过对2015-2019二调变更调查数据叠加对比显示，“十三五”期间，县域近一半乡镇集镇区规模仅呈现个位数增长，且多以个别项目点状建设为主，土地集中成片开发程度低，综上分析来看，未来一般性乡镇发展如无重大利好政策的机遇带动，在中心县城及重点城镇的虹吸效应之下，将逐步失去人口吸附能力，仅作为桥接城区-乡村的农业服务功能的集镇存在。未来，重点乡镇发展将更加注重农业规模化、工业集群化互相促进，通过商贸集聚、设施辐射、产业集群的方式，来促进城镇空间的拓展扩张，成为县域国土空间的枢纽和节点。
4.1 坚持产城融合发展，强化新型工业化核心推动力
4.1.1 做强重大产业发展平台，发挥中心城区龙头引擎作用
充分发挥人口、市场、资源、产业等特色优势，紧盯长三角及发达地区产业转移方向，实施产业基础再造和产业提升强链、延链、补链“三大行动”，着力做精做优特色优势产业，培育形成若干百亿级规模的煤电能源、食品加工、纺织服饰、能源与新型建材、机械制造产业空间集群。按照“产业集群化、集群园区化、园区社区化、社区城镇化”的思路，发挥“亩均论英雄”改革的牵引作用，不断做大做强产业，保障利辛经济开发区、板集煤电循环产业基地等皖北承接产业转移集聚区核心空间，把新的产业园区打造成高质量生产区和高品质生活区。
4.1.2 培育乡镇工业集聚园区，支持重点发展形成空间支撑
在县域空间中重点保障中心城区发展的同时，培育支持发展一批重点乡镇，作为县域空间上的支撑节点，辐射一般乡镇及乡村地区。结合乡镇现有工业产业基础及自身资源条件，通过指标供给、政策扶持等多种举措，支持一批重点乡镇的工业集聚园区建设，空间毗邻的相邻乡镇可合作共建产业园区实现抱团发展，最终通过逐步发展，在县域层面形成以中心城区为极核的工业产业动力引擎，东南西北方位片区形成4片乡镇工业集聚园区，形成对县域工业产业发展的有效合力和空间支撑，以工业化带动人口城镇化，促进人口逐步向中心城区-重点乡镇的有效流动。
4.2 以县城为核心提升城镇功能品质，引导乡镇梯度发展
4.2.1 强化县城在新型城镇化进程中的核心引领作用
近年来城市空间规模迅速拓展，产业空间平台的集聚拓展带来大量就业岗位，吸引乡镇农业人口吸附集聚，利辛县城已成为实现工业化城镇化加速发展的核心载体。在当前37.46%的城镇化发展水平，对十四五乃至未来15年发展进程预判，利辛县城将在现有基础上持续发展壮大，2035年县域城镇化水平达到75%的目标指引下，县城将吸纳至少60万人的城镇常住人口，县城空间将围绕经济开发区、高铁新区进一步拓展。同时，强化引导城镇建设空间适度集中，发展空间集中到规模效益更突出、设施配套更完善的县城及其周边的区域，通过西潘楼镇、城北镇、马店孜镇作为支点提升周边城镇化水平。
4.2.2 因地制宜分类施策，构建合理可行的城镇空间体系
强化县城在新型城镇化中的极核作用，打造宜居宜业现代化中等城市的同时，进一步强化重点镇集聚能力，支持一批产业重镇、特色小镇发展，在空间和规模上作为支点，引导人口吸附集聚。对于发展基础薄弱的一般性城镇，在当前空间增量指标有限的政策趋势下，则需从严控制新增建设用地投放，以完善集镇自身服务品质为主，主要承担农业服务功能。
利辛县域乡镇工业集聚培育模式一览表
5.1 打造皖北承接长三角产业转移先行区，构建“三区四片、一心一圈”的产业体系
在“双循环”发展格局、长三角一体化、中部崛起和淮河生态经济带建设等多重国家战略驱动下，紧抓粮食生产不放松，打造长三角绿色食品生产加工基地的同时，给予工业、服务业发展更大的空间，打造皖北承接长三角产业转移优选地，接轨阜亳、联动涡蒙的新型工贸产业基地。深入推进农业供给侧结构性改革，着力构建农业与二、三产业交叉融合的现代产业体系，引导优势特色产业集聚集群发展，形成“三区四片、一心一圈”的产业空间布局体系。
“三区”：县域三大产业发展片区，西北、南部现代农业发展区，中部生态农业发展区。
“四片”：县域内各乡镇工业集聚片区。
“一心”：以中心城区为核心，打造产业复合化，实现三产联动促进产业能级提升带动县域发展。
“一圈”：以城区为中心，以周边潘楼、程家集、马店孜、城北等乡镇为节点，通过产业差异特色化发展，实现半小时通勤圈内联动协作格局。
5.2 “圈核引领、多点支撑”，构筑梯度式城镇空间体系
发展空间集中到规模效益更突出、设施配套更完善的县城及其周边的县域，在县域南部打造阚疃镇、板集产业基地。县域北部通过张村镇作为支点提升周边城镇化水平，构建“一圈构建、四轴引领、多点支撑”的城镇空间结构，引导建设用地向城市化优势地区集聚。
“一圈构建”：依托县城交通、设施要素的辐射带动，培育西潘楼、城北、孙集等周边乡镇发展，借助自身特点差异化、特色化发展，打造县域中心区域城乡融合发展示范圈。
“四轴引领”：对接阜阳、蒙城等周边区域中心城市、县城交通联系通道，建构利辛县域开放式、网络化的空间格局。
“多点支撑”：以张村、阚疃、板集为县域南北发展重点中心，优先保证城镇壮大发展的各类指标，构建县域“一心多点、一区多园”的发展格局。
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