刘 盼
(辽宁省盘锦市大洼区水利局，辽宁 盘锦 124200)
1.1 基本情况
盘锦市大洼区地处辽宁省西南部，辽东湾北岸，辽河的最下游，东南与营口市隔大辽河相望，北与盘山县相依，西傍辽河，南邻海域，位于E121°47′～122°20′，N40°39′～41°09′之间，总面积1683km2。大洼区属于温暖带半湿润大陆性季风气候，春季冷暖空气交替频繁，夏季雨水充沛易产生洪涝，秋季雨量减少迅速，冬季干燥少雪寒冷，年平均气温9.4℃，年降水量651.0mm，无霜期186d，这是以水稻种植为主的大型国营灌区，其资源丰富，素有“塞外江南、北国水乡”的美誉。
1.2 灌区工程现状
大洼灌区开发运行使用至今，基本建成渠成网、田成方、遇涝能排、遇旱能灌的大型标准化水田灌区，经过多期分片节水改造，主干建筑物均得到提升，主要涵盖以下类型：
1)水库工程：灌区内共有4座平原水库，即中型的疙瘩楼、荣兴、三角洲水库和小二型辽滨水库，四座水库的总库容11700万m3，其中兴利和死库容分别为9213万m3、2487万m3。
2)提水工程：大洼灌区截止2015年11月共建成电力灌溉排水泵站148座，单座泵站装机功率500kW以上或流量达到5m3/s以上的泵站28座，较大的泵站有南河沿排灌站、田庄台抽水站、二道桥子抽水站、东风排灌站、西安排灌站、西老湾排灌站、杨家店排灌站、二级提抽水站、疙瘩楼水库站、三角州水库站等。
3)灌溉渠系及建筑物：灌区排灌渠系大致为总干、干、支、斗四级，渠系联网，沟渠相通，排灌自如。灌区从大辽河与辽河引水，渠系建设已成规模，共建成大型引水站9处，即南河沿、东风、西安、平安、荣兴、新开、前进、于楼和三角洲。引水渠系1270条，总长2037km，相应配套建筑物2796座，其中涵588座，闸1545座，桥642座，渡槽21座，承担全区89万亩水稻有效灌溉面积任务。
具体而言，引水总干渠13条，总长213km，结构一般为梯形断面设计流量8～70m3/s，相应配套建筑物172座；
引水干渠113条，长610km，采用相间布置，两面分水式，设计流量5～10m3/s，已建成配套建筑物661座；
引水支渠1144条，长1214km，同干渠布置形成一样，设计流量0.5～1.0m3/s，已建成支渠配套建筑物1963座。
4)排水渠系及建筑物：全区排水渠系建设已初具规模，建成大型排水渠系16个，即南河沿、新开、五岔、平安、赵圈河排总等，共计1240条，总长2063km，相应配套建筑物3229座，担负全灌区全部工农业及生活废水排泄和内涝排水任务。排水沟系亦联网运行，以庄林公路为界，公路以东为机电强排区，以西为自流排水区，其排涝标准大都达到10a一遇标准。
排水总干沟16条，长207km，设计流量一般为7～60m3/s，配套建筑物101座，其中泵站10座，桥涵闸91座；
排水干渠134座，总长548km，一般与引水干渠平行布置，负担排水面积1333～2667hm2。干沟建筑物441座，其中泵站6座，桥涵闸435座；
排水支渠1090条，总长1308km，排支流量1.0～2.0m3/s，负担面积一般为66.67～133.33hm2。支沟建筑物桥、涵、闸共计2687座。
灌区开发运行至今，已有70多年的历史，中间虽然对部分水利工程进行了维修改造，但由于资金紧缺，种类齐全，数量庞大，不能一次完成，只能逐步分期解决，一直以来采取粗放式的建管模式。
1.3 粗放式建管特征
粗放式管理具有为创造规模效益而扩大投资、铺大摊子的明显特征，小型农田水利工程从“大跃进”式的建设到国土、农业、水利多部门“爆炸式”的建设都具有这种典型特征[1]。
1)粗放式建设特征。盘锦市大洼区小型农田水利工程兴建于20世纪60～70年代的“大跃进”时期和21世纪初叶的“大爆炸”时期，前者主要依靠受益区农民土法修建，施工质量差且设计标准低，小农水工程大多处于带病运行状态，后者主要由多个行业主管部门下拨国家资金所建设的国土整治工程、农业综合开发工程、除险加固工程和重点县小型农田水利工程等。
①未平衡设计需水量与降水量。从宏观水资源的角度上，一定时段内一定区域工业取水和农业用水占总降水量的2/3，而生活用水约占8%，所以农业县域内的农业用水为主要需水方向，应注重区域水资源的有效利用。长期以来，在多面开花、多头管理、多头投资方式下建成的小农水工程，并未系统平衡计算区域内需水量与降水量之间的关系，未系统平衡的治导管理、开发利用、调节控制区域水资源，缺失了水利工程设施在县域范围内的系统平衡与配置，农田水利工程建设大多只考虑局部的需求[2]。
②未平衡区内年度需水量与蓄水量。目前，工程和非工程措施是调控降水量的两种有效手段[3]。一直以来，人们通常采用水利工程蓄水，但尚未确立区域年需水量、年降水量与蓄水工程设施之间的系统平衡关系，虽然工程建设程序比较严格，但往往只考虑局部的工程需求[4]。投入运行后，蓄水工程过于注重保障安全运行，在保证安全情况下未考虑工程的整体效益管理措施。
盘锦市大洼区县域尺度上，其生态环境、居民生活、工农业生产等必要需水量显然低于年度降水量，水利工程蓄水量必须保证“三生”需水量的实际需求，否则将出现供水缺口。
2)粗放式管理特征。①水利设施产权不明。现有的小农水工程产权不明，特别是连接田间地头的沟渠、灌排设施等是属于私有设施还是社会公共设施不清。目前，对于连接田间地头的水利设施应该由谁负责无明确定论[5]。主张盛行“谁投资、谁受益”的原则对水利设施建管维护的影响较大，农田水利作为公共产品而缺少管理者、产权所有者的现象普遍存在，“最后一公里”问题限制了灌区功能效应的发挥。
②建成后农田水利的公益效能明显减弱。农村经济体制改革促进了水利设施属性逐渐向企业化经营的转变，小农水工程全面推进市场，市场化致使农田水利建管维护出现逐利行为。泵站、堰塘、水库的市场化运营，使得农田灌溉成本有所提高，并可能导致农业灌溉功能的下降。因此，市场化的水利体制改革使具备公益性的小农水工程陷入经营困境。
农业税取消后“两工”也随之取消，田间地头的水利设施大都处于无人管护状态。现有渠系也是灌排不畅、涵管堵塞、杂草丛生，未充分发挥水资源的灌溉瞎用，一些原生池塘变成了耕地甚至被多年的雨水冲刷成荒地。农民随意的开挖沟渠以及缺乏统一的小农水工程建设规划，在给农村生态环境造成严重破坏的同时，还浪费了宝贵的水土资源。
区域水资源管理是一种综合应用经济、技术、行政等手段对水资源开发保护、分配调度实施管理，以求满足生态环境改善和经济社会可持续发展对水的需求的各种活动的总称[6]。其特征是将环境、经济、社会的需水要求与自然界存在的有限水资源相联系，通过开发、供水系统实现水资源的现代化全方位管理。
集约化系通过调整生产要素搭配方式、集中投入、增加含量和提高质量等先进的管理方法来增进效益的经营模式。集约化管理相对于粗放而言是以效益为根本重组生产诸要素，实现投资回报的最大化和投入成本的最小化目标，这是现代企业集团提高效益和效率的必然选择。集约化的“集”是指集合各种生产要素实行统一配置，“约”是指以高效、约束、节约为价值取向，在统一集中配置过程中达到高效管理和成本降低的作用[7]。
2.1 集约化的建设要素
小型农田水利工程建设所需的直接生产要素有人力、财力、水利，为实现小农水建设的集约化管理必须优化调整以下要素：
1)水利工程设施的平衡建设。其目的在于维持蓄水量、需水量与降水量在时空分布上的协调平衡，实现排涝量与弃水量相统一，确保区域内无旱涝灾害发生。所以，必须通过合理规划先平衡水资源分配。系统分析县域内的需水量、蓄水量、降水量间的关系，并结合年度降水的时空分布编制适合的水资源分配利用规划。此外，农田水利建设应与区域规划保持一致，科学利用排涝、灌溉、蓄水等工程设施充分发挥工程整体效能，以工程设施实现水力向水利的转变[8]。
2)集中人力资源建项目。现阶段，保持社会稳定、增加农民收入、促进社会经济协调发展的重要措施是加快农村富余劳动力的转移。我国农村劳动力转移主要有跨区域流动和农村异地转移、农民向城镇转移、乡镇企业吸纳农村剩余劳动力就业3种途径。其中，乡镇企业提供就业岗位是向非农产业转移的重要渠道，随城镇劳动力市场的不断开放许多农民外出就业，近年来劳务经济快速发展[9]。
农村劳动力的转移导致小农水工程建设劳力的匮乏，虽然公益性项目必须经招投标竞争择优选择承包单位，但小农水工程的建管特征决定了施工作业不适宜开展大规模机械化操作，水利工程建设施工仍属于劳动密集型作业，实际工程建设时缺少青壮年劳力支撑。所以，必须采取组织协调的方法集中人力资源参与工程一线劳务作业。
3)集中财力资源建项目。一直以来，小农水工程建管维护资金除少量来源于财政补助以外大部分都依靠当地农民投工投劳。家庭承包制实施后农民参与田间水利建管维护积极性下降，实际上农民个体也无力出资转变水利设施运行状况。
为逐步转变水利工程建设滞后的局面，国家财政必须发挥主导作用。近年来，针对小型农田水利工程烟草、国土、农业、水利等行业逐步加大资金投入，势必存在工程重复、交叉建设，分散管理、各自为政的现象。因此，统一投放与管理是充分发挥资金效益的根本途径。此外，引导农民参与小农水建管位于，鼓励移民资本的投入，逐步形成农民自愿投工投劳与民间、国家多元投资相融合的有效机制，集中财力建设小农水工程[10]。
2.2 集约化的管理要素
1)创建规范而精干的组织与机构。县域内的农田水利工程大多实行粗放式管理模式，工程产权不明晰，普遍缺乏专职管理人员，有的工程管用脱节、只用不管或只建不用，部分工程处于使用者不管、所有者管不了的现状。乡镇水利站等过于依赖水管部门的管护，难以充分发挥水利工程效益。因此，为了加快推进传统式向集约化管理模式的转变，必须建立健全规范而精干的管理机构。
①工程项目及时转移，明晰工程管护主体，工程项目竣工后形成固定资产，及时造册等级并移交管护主体，引入高新技术人才组建专业管护队伍，制定合理的管理标准和制度，明确水利工程设施管护责任，定期开展监督检查，保证管护责任、制度落实到位，确保工程设施完好及其效益的长效发挥[11]。
②具有明确的目的性。针对各地区的具体情况创建金字塔式的管理机构，其横向的每个工作部门或纵向的每个管理层级都要设置明确的目标，实行因事设机构、按目标设事、以职责定制度授权力和按编制社岗位定人员等制度。
③制定高效精干的原则。设置组织机构的人员时要力行简化，以达到高效精干的要求。此外，要符合管理分层和跨度相统一要求，设计组织机构时尽量使管理跨度适中，合理设置机构层次和跨度，层次多则跨度会小，层次少则跨度会大。
2)明确快捷而标准的手段和方法。工程竣工后及时向县水行政主管部门报送工程技术档案资料备案，工程管护主体严格落实目标责任制，安排专人负责管理，立足于工程效益的发挥和安全运行做好安全管理、落实设施管理和经费管理工作。具体而言，既要防止人为破坏还要避免受洪水等自然破坏；
对于已建小农水工程登记造册，绘制并分类排列水利设施分布图；
考虑实际情况和受益范围，向受益个人或单位征收合理的工程管护费用，也可以实行义务工制接受个人义务工。此外，制定行之有效的管护标准，对塘坝、水库等水利设施进行及时全面地检查，定期清除坝上的灌乔木，清除蚁窝洞穴，及时补修破损、塌陷处，因自然灾害产生严重损坏的要及时报告并修复，确保其安全运行。对渠系及引水工程进行检查，全面掌握有无破损情况，确保无渗漏、无堵塞、输水通畅，保证防水闸阀开关灵活以及支、镇墩稳固。
2.3 集约化建管的显著优势
1)可实现区域水资源的有效利用。实现县域范围内水资源的平衡利用，科学设计规划，在水资源自然配置格局的条件下人工合理的配置各种非工程和工程措施，实现利用与保护并重、节流与开源并举，既处理好不同部门、地区的用水利益矛盾又统筹代际间的水资源利用矛盾；
既兼顾全局与局部、当前与长远利益，又能实现社会经济、生态环境与资源能源的协调统一。此外，有利于优化工程供给结构，政府要从长远和整体的角度统一规划农田水利工程，统筹考虑大、中、小工程设施，塘坝、水库等协调互补，建成渠成网、田成方、遇涝能排、遇旱能灌的大型标准化灌排体系。加快推进农田水利排水、储水、灌溉等设施的改扩建项目，做到大小水利并进、灌溉与引蓄水并重、主支相衔接。
2)促进小农水管护新模式的形成。科学完善的工程管理制度，有利于明确责任主体、划定管理范围、健全管理网络、落实编制财政预算等任务要求，建立集中管理与分散管理相统一的管理模式，建立县域范围内法人金字塔式管理体系。根据当地具体情况加快乡村组织建设，建立农民参与管护模式或机制，设立农田水利管理小组，引导和鼓励农户参与小农水建管维护各项工作。
3)加大对小农水工程加固维护力度。加大更新改造力度是有效解决水利设施老化失修问题的有效途径，向县级水行政主管部门及时上报年久失修或已损坏的水利工程，对已损坏的农田水利设施要及时修复，确保其功能作用的重新发挥，对于无法自行解决的向上级报告工程计划，申请资金加以解决。
从盘锦市大洼区县域尺度上讲，税费改革后乡镇基层组织和国家几乎退出了对水利的供给，农田水利设施难以发挥缓解旱情和蓄水排涝的功能。文章全面探讨粗放式建管模式的劣势，在此基础上论述了集约化建管模式的优势，考虑到县域范围内农田水利分属关系的复杂特征，工程建管过程中未形成统一的模式。然而，工程实践表明现代社会特征与粗放式管理很难相容，必须改革农田水利的建管维护模式才能确保农田水利的长效稳定运行。
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