林顺利，蔡璟浩
(河北大学，河北 保定 071002)
从常规治理向应急治理的转化张力始终是社会治理领域的重要议题。新冠疫情作为典型的重大公共卫生事件，由于其本身带有高度不确定性和复杂性，给日常治理带来了极大的风险与挑战。社区是城市基层行政管理体系的最后一环，是介于国与家的公共空间，是直面治理层级冲突和群众生活协调的核心地带[1]。因此，疫情对治理层面的风险冲击亦在很大程度上传递到社区单元。局部治理失灵的案例也可见于2021年的“西安疫情”与2022年的“上海疫情”。尽管现有应急管理体系中存在“一案三制”的社会设置，但由于可操作性差、“事后补救”性凸显，这一设置在操作意义上无法转化为治理效能。常规化的社区治理很难在有限的时间内应对不确定性的大规模扩散，也很难在面对突如其来的事件时迅速转变角色，进入应急状态。同时，疫情本身具有高度不确定性，社区受主体和资源的限制，无法承担起承上启下与快速反应的社会功能，这加剧了治理失效的弥散。而面对上述问题，学术界也提出了相当多的观点，这些观点可被总结为结构与行动的双重叙事。例如，熊万胜提出了“治理滞距”[2]概念，陈科霖提出了地方官员注意力有限性和资源分配错置的命题[3]，李志强等人看到了社区“选择性”应对策略[4]，而熊竞强调了“大规模疫情扩散”和“小规模治理弱化”的矛盾[5]，陈惠霞则早在2016年就指出了科层制下的应急体制[6]具有僵化和迟缓性。总之，学界的一个共识是，当前的应急管理体系难以形成跨越组织功能与边界设计的功能聚合，转型中的社区韧性共同体虽在“一核五元”的治理模式下持续成长，但其仍然存在政社关系模糊、制度运转失灵、应急基础设施薄弱等问题。然而，上述分析停留于“国家—社会”的关系框架内，预设了社区本身是完整性的行动主体，对于互动的多元逻辑、治理的历时性和制度与生活的关系仍然论述不足。
学界对“社区”(community)的定义各有侧重，普遍认可的界定与分析是：社区是在一定空间范围内由相互关联的个体或群体构成的社会交往共同体[7](p.76)，社区成员在聚合过程中有着相对较强的内部归属感和文化亲和性。以上是社区在理论上的概念，经验意义上的“社区”却在中国经历了较长时间的社会转型而变得多样[8]。在单位制盛行时期，社区属于“街区制”的一部分，可被简单视为居民委员会或村民委员会。社区的核心理念是自治性和广泛的居民参与性，它是居民自我管理、自我服务的基本生活共同体。而伴随着单位制的解体，社会转型和社区建设运动背景下的中国城市社区更像是自上而下建立起来、用以推进社会整合和社会控制的“国家治理单元”。其也随着居委会的合并与改组而逐渐生成[9]。在总体支配与技术治理的核心背景下[10]，社会治理重心逐渐下移，许多过去由街道等政府部门承担的工作逐步下沉至社区，“上面千条线、下面一根针”的治理局面因此而得以形成。社区也被赋予了很多具体的职能与权力，其主要功能和属性不再是推进公共领域的形成和营造市民社会。需要明晰的是，尽管社区被制度性地赋予了相当多的职能，但其并非行政主体。社区工作人员大多并不拥有行政编制或事业编制，其主体为社区干部，由三年一次的换届选举产生。社区在行政上接受街道办事处领导，街道办接受上级政府的任务与指示，然后将其传达至社区。因此，社区虽没有行政级别，却可以被看作行政主体，可以被称为城市基层行政管理体系的最后一环。同理，正是因为社区既是治理的单元，又是没有行政级别的主体，社区治理才出现了所谓“行政化困境”与“边缘化危机”的共同体难题。上述难题在当前表现为居委会“主动行政化”与“被动行政化”的制度逻辑与行为逻辑。换句话说，无论是在组织样态中，抑或在价值原则上，社区治理已体现出韦伯意义下科层制的本质特征，其在应急治理中“何以有效”的问题亦是一个十分迫切的实践问题。
“现代性以前所未有的方式，把我们抛离了所有类型的社会秩轨道”[11](p.14)，传统的社区治理逻辑也随着风险社会的到来而遭遇诸多掣肘[12]。社会信任的磨损、公共性的缺失、媒介技术的世代更新、社会心态的极化倾向等因素相互交织，生成了复杂互构性的治理矛盾体。这一矛盾体的生产与再生产使得社区愈来愈面对一些不确定性风险。以新冠疫情事件为例，伴随着风险的再生产，对不确定性的感受蔓延至每一个社会群体和个体，引发出交叠重复的治理困境。这一问题也对常规治理向应急治理的转化提出了相当高的要求。面对危机，科层制反应迟钝，变成了风险扩散的“社会放大器”(social amplification)。当前，逐步迈入后疫情时代的中国社会亟须澄清应急治理机制的建构路径，提升整体性治理水平[13]，形成常规治理与应急治理双向联动的有机治理体系。由此，本文所要解决的问题是：在疫情防控的时间序列下，城市社区应急治理机制为何有时会表现出“治理失灵”？其科层化的体制逻辑是什么？其所面对的难题与困境有哪些？我们将借由何种策略推进治理有效的进程？其中的一般规律和经验是什么？那些推进治理有效的案例又能为夯实社会治理的基础提供何种理论启示或政策启迪？
“科层制”(bureaucracy)最初见于Gournay的论述中[14]，其原初意义是指官员的统治形式，带有官僚主义色彩。而后，韦伯在《经济与社会》中对其作出了详细界定，他强调科层制是以理性主义为基础，具有相对成熟的权威等级、专业化的分工体系、成文的规范制度等构成要素[15](pp.485-487)，它是由规则合法性所建构的一种支配的正当形式。但关于“科层治理”的问题，韦伯并没有做出进一步的详述。事实上，韦伯当时仅给出了理性主义的铁笼将凌驾于现代社会的预言。在后来的发展历程中，博兹曼、斯特劳斯曼、欧文·修斯、克罗齐埃、凯登等人丰富和修正了韦伯对于科层制的论述。科层制作为一个学术概念，被赋予了社会学、经济学、管理学、法学、哲学等不同的学科色彩。科层制建立在完全理性的假设之上[16](p.96)，它追求机械化的高效率目标，由强制性的社会规范所维持，具有相对固定的纵向权威等级结构，且排除了任何关于个人情感的因素，带有明显的主客二分色彩和僵化性。关于科层体制创新与消亡的争论延续至今。在最新的研究中，科层制被归纳和界定为组织原则、组织范式和结构类型，这在一定意义上澄清了不同语境下被错配使用的理论含义。当科层制的概念变体陆续出现在学术视野中时，科层制本身已经成为一种过程性的分析策略。这也就回到了韦伯对科层制的原初界定。韦伯从未将科层制定义为组织架构的真实形式，而是将其嵌入对“支配与正当性”的论述之中。在他看来，支配的合法性有如下三种来源：传统权威、超凡魅力权威和理性权威。科层制正是在第三种支配力量的基础上被建构起来的，其背后隐藏着不同的结构面向和多重张力。换句话说，科层制不是抽象的组织形式，而是在结构与行动的双向叙事中的过程性运作[17](p.18)。在某种意义上，科层制与“治理术”都有着深厚的社会基础和强大的秩序之力。因此，影响应急治理体系的关键因素并非科层制本身，而是作为底层规则和支配力量的科层化过程。
中国社会结构是纵深且多维的[18](p.13)，而非扁平化、平面多结的关系网络，也非简单化的单一治理形式。中国共产党为中国的管理形式带来了新的组织样态[19]，推动了科层制本身的持续发展。然而，由于存在治理规模与治理成本的双重变量，科层制在中国本土的经验中表现出独特的结构面向。国家权力实践的多元、地方策略主义的存在均导致了科层制实践的经验性。中国城市社区建设虽在名义上为“自治共同体”，带有民主化、协商化的多中心治理色彩，但不可否认的是，其背后仍然是中国特色的国家意志对社区治理的柔性把控。城市社区的治理形式和治理理念在很大程度上带有科层制的色彩[20]。换句话说，韦伯意义上的科层制更多带有“理想类型”的色彩，其运转和演化带有或然性，在现实中，它与中国本土的治理基础不断融合，呈现出普遍主义与特殊主义相结合的倾向。中国社会生活中的科层制绝非形式理性下的机械运作，而是内嵌于实质理性下的有机运作。这似乎与经典科层制模型的行动取向相违背，但这正是破除简单二分解释主义桎梏的有益线索。毕竟“科层制”仅仅是帕森斯式语境意义下的分析性概念。过去对于科层制的组织研究要么集中于理性主义精神与规则执行的刚性[21]，要么是在国家与社会的关系下探索正式权力与策略性行动的张力，很少在“制度—生活”的视域下考察科层制的底层规则与运作逻辑。而本文希望从“结构—过程—行动”的分析视角和“制度—生活”的分析策略出发，对科层制精神主导下的城市社区应急治理体系做出有益探索，明晰当前城市社区应急治理体制的响应逻辑，尤其是将科层制本身视为社会过程的动态演化体系，而不仅将其视为一种组织样态。科层制、应急治理体系都不是抽象意义层面的概念，我们必须回到某一具象互动过程中看到体系本身的生产与再生产，观察科层制的动态演化问题。
城市社区应急治理机制嵌于社会治理的“条块关系”(compartmentalization relationship)中，表现为科层化的平级协调与纵向命令[22][23]，其中包括责、权、利、事的再分配。考察科层制下的应急响应和运作逻辑有助于厘清应急治理体系的制度基础和结构特性，对于透视科层制在应急治理中出现的“治理失灵”有着丰富的意义。
(一)“块”与平级协调
我们可以将科层制下的“条块关系”视为以层级制和职能制为基础的垂直管理部门与地方政府之间的关系，条块关系催生了从中央到地方各个层级同构的政府组织和管理模式，也被称为“条块体制”。在此背景下的社区应急治理，则首先面对了“块”与平级协调的问题。重大公共卫生事件本身具有突生性和不确定性，这就要求其治理的即时性必须在一定范围内得到保证，而科层制下的应急防控是刚性的，其汇报、审批等是需要一定时间的，而非无条件性传递，这就在潜在意义上压缩了社区的反应时间。作为“最后一公里”，社区必须在很短的时间内迅速完成上级布置的任务，有效应对突发事件。从逻辑上看，制度刚性与弹性治理在表面上似乎是冲突的，而在实质意义上，这就意味着社区应急防控的关键是前期社区的自主应对问题，即平级协调承担了应急防控的首要职能。尽管受到总体支配与技术治理的影响，但“块”与“块”的协调治理并不是高效的机械化操作，而是充满着“变通”意味。首先，“块块”之间不具备“命令—服从”关系，其协同的“团结”困境始终存在，这导致其“连通性”在很大程度上要依靠非正式制度和个体的社会网络才能有效实现。其次，应急防控的突生性要求社区治理必须在有限的时间内链接社会资源，但恰恰条线部门的权力资源处于分散状态，难以形成资源的优化组合，这也为“块”与平级协调带来了巨大的挑战。最后，科层本身带有体制惰性，程序化与专业化将统一的流程分割为多环节与多部门，这导致社区应急治理不得不面对多部门的张力与博弈。科层制的应急响应逻辑受到多重因素的影响，表现出“孤岛化”特征和较强的限制性，其背后是制度刚性与弹性空间的固有张力。如果无法缓解上述张力，不同部门之间就会呈现出有限动员之下的“拼凑”与整合，而这仅有的“拼凑”与整合也仅仅发生在具有“事后性”特征的风险应对过程中。常规治理也同样由于部门间协调的困境和自身主体资源的匮乏而难以有效遏制风险产生的根源。因此，“块”的应急防控指向并不是“看不见的风险”，而是在“无力”之下的“看得见的风险”。综上，“块”与平级协调所表现的失灵是组织系统程序化、孤岛化所致，其利用的资源相对分散，且直面了居民的生活惯常逻辑和刚性的制度逻辑，表现出有限动员意义上的刚性协调，且带有典型的“事后补救”色彩。
(二)“条”与纵向命令
尽管在科层化的应急治理实践中，平级协调作为“首要阵地”承受了风险初始期的冲击[24]，但其运转逻辑并非是独立性的，而是受到纵向命令的关联影响。首先，需要明晰的是，“条”与“块”有着不同的治理逻辑。“条”是国家职能的传递者，直接贯彻着国家的意志，并且也是“块”的组成部分，因此其主要功能便是维护“块”的完整性和“条”本身的控制性。而“块”是所在地方治理的实现者，其重要功能是贯彻“条”的意志与命令，并在政策执行中对来自条线的布置做出符合地方实际的灵活调整，即原则落实和自由裁量的结合。在科层化的应急治理体系中，“条”的纵向命令来自于多重主体的层级压力，“条”亦是平级的“块”，受到条块体制的张力影响。在经验意义上，社区作为基本治理单元和条块关系的最后一环，首先面对的是街道办事处，其首要职能是明确并贯彻街道提出的要求与目标。然而，当应急防控被激活和启动时，社区在行动意义上不再是一个模糊的完整主体，而是由社区卫生服务中心、基层医疗卫生机构、社区工作者、社区民警、基层法律服务工作者、物业公司以及一系列的社会主体所构成。这就意味着社区不是面对一个“条”的纵向命令，而是面对不同的“条”与“线”，这直接导致了社区在应急处置和风险防控前期阶段的碎片化，加上社区资源本身处于相对匮乏的状态，社区的行动状态和结构样态呈现出图海纳意义上的“断裂”。当然，应急治理不仅要受到上述多条线影响，“一案三制”的存在也赋予了应急委员会和领导小组自上而下的直接决策权。换句话说，科层化的“条”与纵向命令并非是想象的单一行动，而是混杂在多个“条”与“块”当中。综上所述，在条线化的纵向命令中，其应急治理逻辑是碎片化的，应急治理处于控制与协调的多重张力中。但应急过程中的紧急动员在一定程度上打破了原有的纵向层级权威，科层制得到一定重塑，一部分被束缚的社会活力得以释放。如北京部分社区在疫情防控过程中实行了“吹哨—报到”制度，这加强了其纵向命令的灵活性。
(三)责、权、利、事的错配
科层制的应急治理体系嵌于条块关系中，而条块关系演变的背后是关于责、权、利、事的复杂交织。正是由于这四类关系的关联与组合，科层化的应急治理体系变得愈加复杂。伴随着社会治理重心的下沉，社区承担了相当多的事务与职能，“上面千条线、下面一根针”的局面因此而形成。但社区仅仅拥有实践和经验意义上的一部分事权，而没有得到与事权相匹配的财权，即“事”与“利”不对称。此外，社区干部承担了相当多的行政事务，其常规治理任务繁杂，工作压力倍增，相应的福利待遇却未得到有效提升，这些都致使社区治理长期处于窘境与张力中。在事权与财权不对称的状态下，破解社区治理困境的关键在于其内生动力的激励与培育问题。
同时，社区作为应急防控的第一阵地，承担了风险暴发期的大部分责任，在已有事权和财权高度不对称的状态下，这无疑放大了科层制的刚性后果。在“条块关系”的论述中，多条线的纵向命令虽保证了组织系统的完整性与结构性，但却带来了社区治理的分散化问题。这一问题在一定程度上受到了“项目制”与“分税制”的惯性影响。早期进行的公共预算体制改革，其目标是强化财政管控、硬化预算约束、增强政府事项的精准性。地方政府的项目支出主要是由上级专项转移支付、上级非补助性项目支出和本级项目支出所组成[25]，其产生的意外后果之一便是改变了基层政府的动员方式[26]，层级化权威转变为纵向一体化下的多条、多线命令。街道办的预算开支也受到深远影响。换句话说，“权随责走、费随事转”的原则在基层社会产生了默顿和吉登斯意义上的“意外后果”。这就导致了社区的资源和动员由于诸多掣肘而变得极其有限。其社区治理在多项不对称的状态下只能表现为制度刚性，停留在文件的生产和指标的计算过程中。由此，社区承担了与之不相符的行政事务和责任，且这部分责任混合了层级行政压力传导逻辑和生活世界的道义逻辑等。从本质上看，这就回到了社区建设的原初争论[27]，即社区建设的主导力量究竟是自上而下的规划推动力还是自下而上的需求推动力。
(四)模糊行动、防控效果与风险再生产
基于条块关系和责权利事的分配关系，社区的应急治理逻辑呈现出制度刚性与技术识别的特性，这也初步解释了此次新冠疫情前期社区治理失灵的原因与问题。需要进一步说明的是，社区应急治理体制呈现的状态导致了其行动的“紧张”，而“紧张”的困境加剧了治理失灵的进一步扩散。由于诸多问题，刚性的应急治理体系在实践中引发了模糊应对。紧急事件的发生带来组织环境的流变与不确定，尤其是在前期“条”的纵向命令不及时的前提下，社区只能依照宏观意义上的政策条文和已有的不成熟应急预案来开展行动。同时，信息的不对称与传递不畅、恐慌情绪的弥散，也导致社区治理的“熵值”不断叠加。因此，科层制所具备的集中化和精细化处理能力反而转化成了模糊的治理行动。这里的“模糊应对”带有多面性[28]。模糊治理本身属于弹性治理和自由裁量权的重要组成部分，这种治理方式要求我们应当结合属地性质、实事求是地开展相关工作。但其模糊性的治理方式在应急治理体系下反而变成一种治理的“无力”与“拼凑”，体现为目标模糊与过程模糊的双重面向。换句话说，模糊治理本是有可能突破制度刚性的内在动力，但却因组织与环境的诸多限制而陷入治理的漩涡中。模糊性的治理方式并不是一个即时性的操作手段，而是受到制度惯性和路径依赖的影响，因而具有确定性的意味。在应急防控时期，组织化似乎是抵御风险和增强能力的重要形式，但其治理逻辑不可避免地会受到过去制度和社会活动的形塑，“过去”不一定能够有效应对来自风险本身的突生性和不确定性。尤其是当社区“笼罩”于相对封闭的信息环境和恐惧氛围中时，沿用过去的某些做法仍然有可能造成意外后果。当模糊性治理变成治理方式的“拼凑”，也就造成了贝克意义上防控预案的悖论问题：应急治理防控预案设计的精细化程度越高，其面临的风险越大，风险的再生产性越强。
在重大公共卫生事件的发生前期，“治理失灵”不完全由上述科层化的应急管理体系所致，它的发生还受到疫情本身的突发性和不确定性的影响。而进一步的社会建设问题是如何在治理方式中有效应对不确定性。在构建新时代应急治理体系前，我们尤其要看到“一统权威”与“有效治理”的深层矛盾[29](pp.43-45)，即常规治理方式向应急治理方式的转化难题。
(一)合法且有效：常规治理机制的转化张力
理想状态下，常规化的治理形式是以“集中决策、各司其职、依法依规”的平稳运行为主要特征，而应急治理的形式是以“跨部门、跨地区、系统应对、机动灵活、分级管理”的快速响应为主要特征[30]。因此，在从常规治理向应急治理的转变过程中，其治理形式首先受到上述“条块化”的科层体制的影响：各个部门关联化程度相对较低，难以应对规模性和突发性的重大公共卫生事件。常规下的治理者和参与者并非完全的“理性人”，其同样处于关系网络和社会面的联结场域之中，受到风险的分配逻辑的影响，他们在短时间内很难聚合并做出有效决策。
从常规治理向应急治理的转化还面对着合法性与有效性的双重矛盾。对于合法性的定义，这里采用韦伯在《经济与社会》第一章中的论述，即正当性。在具体的治理实践过程中，合法性可分为组织合法性和绩效合法性，这在潜在意义上也将有效性和合法性纳入统一分析模型中。从组织合法性的视角来看，治理主体往往会采用“非常规”手段来达成紧急动员的目标，而这些操作手段在很大程度上不一定符合法律条文，也不一定遵循惯例等社会规范。同时，组织体制带有国家机器自上而下的强制性，往往会做出有利于秩序整合的举措。但这种“整合”深深嵌于个人与社会的张力之中，表现出程序化的“冷酷”与“无情”。更进一步的是，超出生活环境与“常识”的风险冲击给治理带来了更大的不确定性。因此，在用非常规手段应对重大公共卫生事件时，对这种组织方式的合法性的质疑与争论也愈来愈多。应急治理并不是任意或随意的无规则运行，其依然需要一种弹性的治理规则。而关于如何提高从常规治理向应急治理转化的组织合法性问题，其实质上是受到社会信任秩序愈发碎片化的影响。除组织合法性以外，绩效合法性也是影响常规治理向应急治理转化的重要问题。在多方不确定性在场以及打破常规的应急状态下，一定时间内取得的效果是衡量应急机制成效的关键变量。而取得效果的时间长度则受到多种变量的影响。同时，绩效合法性也并非一时一地的反映，而是紧紧内嵌于社会秩序和个体生活之中，衡量治理绩效的高低不仅要看其在当前的效果，而且还要看它的长远影响。
(二)空间换时间：有限动员机制的治理成本
国家卫生健康委员会曾对常态化疫情防控提出了“空间换时间”的策略，其含义是分清防控措施的优先次序，第一时间将重点人群纳入合理管控范围。其本质上是要求社区在有限时间内迅速聚合各种资源和主体。进一步来说，这是对社会治理提出了从“连结”走向“团结”的更高要求。然而，当常规治理转向应急治理时，则代表了一定意义上的社会转型，其产生了多种形式的治理成本，包括组织成本、协调成本、激励成本、监督成本等。常规状态下的资源配置和主体本身已受到多种限制，因此，它们之间若为实现应急治理而迅速转化组合方式，则会带来相当高的治理成本。而当治理成本上升到社会所能承受的最高限度时，其直接的后果便是转化失败。这里存在的一个问题是，为什么不能在常规意义下经常性地进行“未雨绸缪”的准备？理论和实践经验表明，在治理模型中，存在着“未雨绸缪”和“事后灭火”两种形式，我们比较两种形式的治理成本会发现，前一种治理形式的成本远远高于后一种治理形式，甚至第一种形式会超出群体所能负担的极限。因此，日常治理下的“未雨绸缪”更多做的只是设计风险防控预案，而没有过多地考虑多主体合作的张力问题，这导致上述预案在从常规治理向应急治理的转化实践中仅仅是“杯水车薪”。同时，过大的规模与区域性整合也带来了更高的治理成本。
事实上，在对重大公共卫生事件的应急治理中，各地积累了相对成熟的经验，均借由不同的策略推进了治理有效的进程，进而将“治理失灵”转变为“动员有效”。尤其在本次新冠疫情的应急防控中，各地都积累了一定的治理经验，这些经验透露出建构应急治理体系的关键要素，而这些正是解开从“治理失灵”到“动员有效”的重要线索。
(一)政党统合：党建引领机制的再重构
党政关系是考察中国政治的核心切口[31][32]，政党治理逻辑深植于科层化的应急治理体系中。社区党组织是社区的龙头，它的设立来源于革命时期“支部建在连上”的原则，在一定程度上重塑了原有的科层体制。社区党组织并非直接性地消解制度刚性问题，而是通过将自身打造成基层堡垒并强化党员的先锋模范作用来实现资源和组织的联动，并在最大程度上配合应急管理的各项工作。常规治理中的党员更多是生活化的、融入普通百姓生活的，而在应急治理中的党员更多是组织意义的。通过政党内部的党员忠诚与团结力构建起主体联动的社区治理体系，从而使社区治理不致陷入刚性与惰性的陷阱，这种“政党统合”[33][34]的方式恰恰弥补了原有科层制的劣势与不足。尽管这一形式在各地存在差异，但政党的组织化推进的确推动了基层治理体系和能力的现代化，在应急治理中发挥了相当重要的作用。
(二)资源扩展：市场力量的补充与完善
应对非常规状态仅仅依靠政府的单一资源调配是远远不够的。以企业为主的市场力量也要承担资源供给和配置的重要职能[35][36]，其表现为两种形式。第一，市场力量以社会参与的方式发挥了链接各资源主体的“桥”功能。快递、外卖、采购、批发等市场流通体系迅速转化为应急资源的供给网络，这在很大程度上提高了应急治理效能。第二，公益慈善逻辑增加了市场中的道德资源，促使行动主体生成“积极的善行”。这就在情感治理的意义下消解了制度给予人本身的刚性。科层制与刚性制度塑造出的治理主体往往会因严格遵守规则和崇尚等级化权威而变得非人格化，结果易导致阿伦特意义上的“平庸的恶”。虽然这一问题持续存在，但“积极的善行”和道德资源的重构也在最大程度上将制度结构中的人拉回到哈贝马斯笔下的“生活世界”。
(三)弹性空间：关系网络的聚合与延伸
尽管在上述逻辑下，资源的供给与配置体系相对完善，但其终端运力仍处于乏力和不足的状态。在新冠疫情防控体系较为成熟后，“小区团长”和“社区团购”成为一个绕不过去的话题与现象。自“陌生人社会”“半熟人社会”等概念被提出后，部分论文将城市社区与农村社区简单二分，认为城市社区中居民情感在很大程度上被“钢筋水泥”所“隔离”，其原初的情感与关系网络不断被消磨，人与人之间愈发陌生。然而，在应急自救过程中，“小区团长”的出现却在一定意义上纠正和补充了学界对于城市社区的认知。“陌生人社会”之所以会成为城市社区的标签，其深层原因是城市社区在常规治理意义下呈现出“悬浮”状态，处于“悬浮”状态的不仅是个体工作，更是社会生活本身。在“悬浮”状态下，居民对社会交往保持倦怠情绪，很难主动逾越自身的关系圈而扩充自身的整群性社会资本，长此以往，城市社区就形成了相对陌生的社会交往网络。而在应急状态下，随着“附近”的回归，因地缘相近而结成的关系网络迅速复苏，这极大地增强了应急治理效能。这里需要回答的问题是，面对高度不确定性的疫情，“团长”或组织负责人为何要耗费不可估量的时间与关系去帮助整个小区或社区解决物资采买的问题？从对上海某小区的访谈来看，其“团长”依据社会网络的道义逻辑，表现出积极的奉献精神，在有意和无意中营造了局部的道义经济共同体。而从目前来看，各个小区或社区组建的“团购群”也已经变成福利化的“采买群”而长期存在，应急状态下的协同治理似乎已融入常规治理的状态中。“附近”的回归与关系网络的延伸化解了一部分由疫情所产生的不确定性风险。
(四)信息应用：技术组合的互联与增能
技术与组织的命题往往是相互交织、相互关联的。我们如果仅仅讨论主体的有效互动，或是聚焦于非正式制度的助力，就会忽视动员有效的技术基础。信息沟通技术(ICT)与健康码的设计为社区的精细化治理提供了运行路径[37][38]。例如，在新冠疫情防控的前期，所谓“全员核酸”往往无法全面覆盖属地意义上的“全员”，而仅能对全员规模进行模糊处理。但在其治理后期，我们对健康码进行了技术更新，使其增加了核酸检测天数的限制内容，社会成员如不进行检测便无法顺利进入各类公共场所。尽管健康码等技术带有“监控”和“全景敞视主义”色彩，但不可否认的是，新技术的更新加速了万物互联的进程，为社区的应急治理提供了关键方法，增强了应急治理的精细化程度。同时，技术的使用也在最大程度上减少了信息不对称所带来的不确定性，增强了应急治理的机动性与灵活性，为“空间换时间”等策略提供了相当多的助益。
新冠疫情是典型的重大公共卫生事件，应对新冠疫情的过程为构建社区应急治理体系提供了相当多的警示与经验，它也使得决策者和学术界进一步反思过去社区建设的诸多实践。习近平总书记曾言，只有构建人类命运共同体，才有可能克服一系列风险危机。这里的“共同体”与社会学意义上的共同体有着异曲同工之处。作为学术概念的“共同体”最初由滕尼斯提出，强调了其区别于“社会”的文化维系力与精神凝聚力，后来则演变为一个以多元协同、参与式治理为主要取向的概念。其对社会治理的本质要求是凝聚“集体力”与“协同力”。“九龙治水”与“分而治之”的问题始终是困扰社会治理的重要问题，而“共同体”概念恰恰蕴含着这一问题的破解之道。这一点也可见于中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报，其明确提出了“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的观点。应急治理体系的建构恰恰也需要基于共同体理念的建设逻辑。科层制是一把双刃剑，其理性主义精神推动了技术治理的流行，技术治理也的确可以在很大程度上推动问题的高效解决，但其制度刚性和一系列非人格化权威又会使各个主体陷入相对分散和孤立的状态，因此，在科层制中，中国共产党的领导必不可少，唯有如此，才能构建起“一核多元”的联动形式。
应急治理共同体的构建必须建立在经验实践与理论综合的基础之上，过多地依赖本土经验或是生活化状态，而不上升到理论的综合与建构，则对构建治理共同体并无太大助益。由此，本文尝试通过提出“一体两面”的治理框架来对应急治理共同体的建构做出综合分析。事实上，构建应急治理共同体的关键就是解决好多元社会主体的整合问题。因此，这里所说的“一体”是指社会关联的有机再生产，“社会面”本身的关联性需要在协同动员中被激活并保持稳定。应急治理样态下的“社会面”本身是相对松散的组织结构，人口在危机刚刚出现之时往往均呈陌生化分布，因此过多强调主体的“强关系”并不利于治理共同体的建构。这就需要在实践中认清并利用好城市社区的弱关系网络，保证社会关联的有机再生产即可，而不是一定要将社会关系转化为强关系。当然，这也并不是对“松散耦合”治理型构的模仿。社会关联的再生产恰恰是社会治理弹性空间的有机留存过程。由此，应急治理共同体便可具有相对坚实的社会基础。不确定性将在未来相当长时间内同中国社会的发展相伴随，而应对不确定性恰恰也需要社会关联的再生产。在“一体”之外，我们还要强化“资源供给”与“制度供给”“两面”的运行逻辑。社会关联虽在形式上保障了关系的持续和联结，但实质上仍需要一定制度保障，而这里的“制度供给”主要强调了我们应当在科层制基础上强化制度韧性，增大弹性治理区间[39]。这一问题涉及政策执行、街头官僚与自由裁量权的问题，事实上，为保证社会关联网的可持续建构，我们应在制度层面给予街道和社区一定的应急治理权力，以使其实现权责匹配。而“资源供给”是指优化党政领导、市场参与、社会助力的资源配置格局。笔者在调研中发现，部分社区虽建立起相当完备的网格化工作体系，一定程度上强化了社区内的社会关联，但这一网络化体系在应急行动中往往表现出相对乏力的状态，多种资源闲置、难以调动。换句话说，由于认知差异和资源配置效率相对低下，有限资源无法被有效调动。因此，资源链接网络的建立和健全尤为重要。应急共同体的构建并不是一个简单的框架，而是实质化的服务载体与治理载体。只有“一体两面”的应急治理体系真正得以建构并持续有效运转，社会信任秩序[40]亦因此而逐步向好，此时，社区才能真正有效应对重大公共卫生事件所带来的不确定性。居民群众、社区、街道等不同的主体在应急治理场域中持续互动，“一体两面”的运转营造了社区情感氛围，其所产生的正向影响亦会持续输出，这会为应急治理共同体灌注最为亲切也最为坚实的情境力量。
本文以社区行政化[41]为背景、科层化为视角，对重大公共卫生事件下的城市社区应急治理体系的建构进行了相关讨论，试图回答城市社区应急治理体系从“治理失灵”到“动员有效”的转换迷题，并给出了相应的经验建议。科层制本身带有的制度刚性使其在紧急事件发生时呈现出相对低效的状态。“条”与“块”的张力下沉至基层社区，在基层社区中表现为模糊性治理的运行和转化逻辑。换句话说，社区在“变通”中采取了形式化应对和实质性执行相结合[42]的治理方式。应急运转的失灵来自于常规治理向应急治理的转化张力，这一张力使得科层制之外的应对措施陷入乏力。其张力存在的原因可以被归结为合法性、有效性与治理成本三个层面。在本次新冠疫情中，各地的防控策略也为建构应急治理体系带来了一些经验，我们从中发现，党建引领、市场参与、关系网络与技术支持对构建应急治理体系具有重要作用。
应急治理体系的建构及其背后所透露的治理失调是推进社会治理体系和能力现代化所要面对的一个长期问题[43]。吉登斯、贝克、鲍曼等人均对风险社会与不确定性作出过重要论述[44](p.93)，他们一致认为不确定性将始终围绕于未来的人类秩序当中。因此，本文建议通过构建面向重大公共卫生安全事件的应急治理体系来应对不确定性环境。第一，建立健全与“跨域—跨部门—跨地区”联动体系相匹配的制度与规则，使平级协调更为顺畅，而不是困在横向竞争和资源分散的问题之中；
第二，做实做强基层党组织，加强其组织动员能力，健全清单制度；
第三，突破基层人员的“减负悖论”，释放其社会活力，增强其灵活性；
第四，以现有“五社联动”政策为治理基础，推进社区“自治”和“他治”的有效平衡，培育社区治理的内生动力；
第五，以公共性和社会信任为导向，建构具有温度的社区治理共同体，并以此推进应急治理能力现代化和治理体系的现代化。