孙传明，高佳兴，许 姣（华中师范大学.国家文化产业研究中心，.信息管理学院）
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出加强公共文化服务体系建设和体制机制创新［1］，凸显出“十四五”期间持续推进公共文化服务水平提升的重要性与迫切性。提升地区公共文化服务水平具有十分重要的现实意义。一方面，公共文化服务作为保障城乡居民文化权利的主要内容，是实施文化惠民工程、提升人民幸福感的重要途径，对于践行人民至上理念、实现文化小康目标具有重要的现实意义；
另一方面，我国东中西部各省市的公共文化服务水平差异较大①，因而促进不同地区公共文化服务均等化也是公共文化服务工作所要着力解决的重要问题。作为国家重大战略发展区域，长江经济带在地理位置、经济发展水平、特色人文资源、自然禀赋等层面涵盖了我国东中西部地区的不同省（区、市），具有一定的代表性，研究其域内各地区的公共文化服务水平对于推进公共文化服务均等化工作极具现实意义。因此，本研究基于相关理论模型，以长江经济带11个省市为例进行实证分析，研究地区间公共文化服务水平存在的差异及原因，并有针对性地提出实现公共文化服务均等化的相应措施。
1.1 文献综述
我国学者对于公共文化服务水平评估的研究大多集中在两方面。①对公共文化服务水平的绩效评估理论与规范性架构搭建的探讨。翟小会［2］基于文化治理理论，从时间、空间、理念三个维度对绩效评估框架的规范化设计进行探讨；
胡税根［3］、尚子娟［4］等分别从公共文化资源整合和整体性治理两个层面对公共文化资源和服务进行绩效评估。②以地区公共文化场馆运营绩效水平为例，探讨提升公共文化服务场馆运营绩效的途径。柯平等［5］从评估导向、评估体系和评估运行等方面对我国公共图书馆评估实践工作提出建议；
陈波等［6］以中部八省公共文化场馆为例，建立以效能为导向的公共文化场馆绩效考评机制。
已有研究从不同角度分析了我国公共文化服务水平的评估架构与建设机制，在评估指标体系设计上大多综合运用“投入—产出—效果”模型及4E评价法（经济Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness、公平Equity），使得评估结果具有科学性及可参考性。然而，公共文化服务水平的高低也同经济发展情况、人口统计特征、特色文化资源与旅游禀赋富集度、群众的文化接受意愿等诸多因素相关联，因而在构建评价指标体系时，应对这些因素予以充分考虑。
1.2 理论框架
DPSIR框架于1993年由经济合作与发展组织（Organizationfor Economic Co-operationand Development，OECD）提出，是按顺序对目标领域进行建模以制定管理对策的工具［7］，被广泛应用于城镇旅游环境、区域可持续发展以及资源生态测度等领域。DPSIR框架包含驱动力（Drive）、压力（Pressure）、状态（State）、影响（Impact）、响应（Response）五个维度，为综合分析目标领域中的自然、社会、经济、资源与环境之间的关系提供了一个基本的分析框架。
在公共文化服务领域，影响公共文化服务水平的各因素间呈现多元复杂、相互影响的协同交互关系，因而单纯研究如文化场馆或政府投入等某一特定领域的内容无法全面衡量区域公共文化服务水平。在DPSIR框架下，社会宏观与微观经济因素作为主要驱动力推动公共文化服务水平的提升，经济驱动因素所衍生的土地与人口发展矛盾亦会对公共文化服务造成压力，二者的共同作用又会影响或改变区域公共文化服务所依存的资源禀赋状态，从而对地区当前公共文化服务水平的供给、运营、提升等产生影响，需要提供公共文化服务的社会主体采取综合措施作出积极响应。
因此，本研究结合影响公共文化服务水平的要素，基于DPSIR框架，从社会经济驱动力（D）、公共文化服务提供压力（P）、文化禀赋依存状态（S）、公共文化影响（I）和公共文化服务举措响应（R）五个维度构建公共文化服务水平评价模型（见图1），确立地区公共文化服务水平评价指标体系，并结合熵值法与层次分析法求出指标综合权重，最后对长江经济带各省市公共文化服务水平进行实证测算，以探寻提升地区公共文化服务水平的策略。
图1 基于DPSIR框架的公共文化服务水平评价模型
2.1 区域概况与数据来源
长江经济带覆盖东部的上海、江苏、浙江，中部的安徽、江西、湖北、湖南，西部的重庆、四川、云南、贵州，共11个省市，面积约205.23万平方公里，占全国的21.4%，人口和生产总值均超过全国的40%［8］。本文所使用的研究数据主要来源于2017—2020年的《中国统计年鉴》［9］《中国文化文物和旅游统计年鉴》［10］以及长江经济带11个省市的统计年鉴［11］等，另有部分数据如人口流动率（户籍人口/常住人口）等则通过基础数据计算得出。
2.2 公共文化服务水平评价指标体系设计
本研究考虑DPSIR框架对于某一领域测评的内在逻辑，公共文化服务水平评价指标体系的构建依次按照驱动力—压力—状态—影响—响应的顺序进行，同时参考《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》［12］，并综合DPSIR框架应用的相关研究［13］与公共文化服务绩效评估相关内容［14-15］确定初步指标，在运用专家打分法进行筛选后，最终确定24个评价指标。
（1）社会经济驱动力（D）。该维度主要包括6个指标：人均经济生产总值表明微观经济强度，是推动经济社会发展的主要动力；
居民人均可支配收入从消费角度解释了经济强度对地区社会经济的推动作用［13］；
地区财政收入、文化体育与传媒支出、人均文化事业费可以衡量地区财政能力以及实际提供给公共文化服务的资金支持力度；
人均教育文化娱乐消费支出从侧面反映该地区居民经济生活水平及人们对精神生活的渴求程度。
（2）公共文化服务提供压力（P）。该维度主要包括4个指标：人口密度和人口自然增长率表示因城镇化集聚引发的人口虹吸效应给各地区公共文化服务水平带来的压力［13］；
人口流动率和城镇化率反映由新弱势群体［15］（由于青壮年进城务工而产生的留守儿童、孤寡老人等）所引发的公共文化基础设施建设和服务可及性问题对公共文化服务均等化的阻碍。
（3）文化禀赋依存状态（S）。该维度主要包括6个指标：地区“三馆一站”（图书馆、博物馆、文化馆以及文化站）的数量、每万人拥有“三馆一站”的数量、每万人拥有“三馆一站”的场馆面积可以说明该地区公共文化场馆提供公共文化服务水平的状态；
文化所依托的人文和自然环境是推进公共文化服务的重要物质载体，因此人均森林积蓄量、人均水资源量、人均公园绿地面积可以反映该地区公共文化依存空间的现有状态与潜力大小。
（4）公共文化影响（I）。该维度主要包括4个指标：国内演出观众人次能够反映该地区文化传播与文化接受的影响程度；
“三馆一站”场馆年接待总人数可以衡量场馆的现行服务状况与影响力；
一个地区特色文化与旅游资源禀赋的多寡可以定义其推进公共文化服务的原生动力，因此国家级非物质文化遗产代表性项目的数量与4A级以上旅游景区的个数能在一定程度上对该地区文旅资源的富集度与推进公共文化服务的底蕴及影响力进行评价。
（5）公共文化服务举措响应（R）。该维度主要包括4个指标：地方政府作为落实文化惠民工程的主体，因而从近3年新建“三馆”增长率、人均文化事业费增长率以及申报重要文化类荣誉（如国家级非物质文化遗产代表性项目、中国历史文化名镇/名村等）增加量三个方面对该地区为推进普惠性公共文化服务工作所做的努力进行评价；
近3年“三馆一站”接待人次增长率能从侧面反映该地公共文化场馆运营绩效水平与公共文化服务群众可及性情况。
2.3 指标赋权测算
本研究综合运用层次分析法与熵值法从主观和客观两个层面计算指标权重，并通过加权平均处理测算综合权重值，具体指标及权重值见表1。
表1 公共文化服务水平评价指标体系
（1）运用层次分析法测算指标权重包括建立层次结构模型、构造判断矩阵、进行层次排序以及一致性检验四个步骤，如最终检验系数CR值小于0.1，则通过，否则就需要重新赋值与修正，直到通过一致性检验为止。矩阵一致性检验结果见表2。
表2 一致性检验结果
（2）运用熵值法进行赋权需要对不同属性的指标进行无量纲化处理，以确保不同量纲的指标能够相互类比。常用的无量纲化方法有标准化处理法、极值处理法、线性比例法、归一化处理法、向量规范法以及功效系数法6种［16］。其中极值处理法较为适合正向与负向指标处理，故本研究采用极值处理法消除量纲，即公式（1）和公式（2）。
3.1 公共文化服务水平评估分数测算
在构建公共文化服务水平评估指标体系并求得综合权重的基础上，结合标准化处理后的数据并采用加权量化法，可以计算出长江经济带各地区的公共文化服务水平评估分数（见公式（3）），最终得出长江经济带各省市评估得分结果（见表3）。具体步骤是首先运用极值处理法对原始统计数据进行无量纲化处理，求出不同地区的指标值及其对应的综合权重值相乘后的总和，最后根据求和后的数值对各地区综合评估分数进行排序处理。
表3 各地区公共文化服务水平评估得分
3.2 区域公共文化服务水平聚类分析
聚类分析一般采用二阶（Two Step）聚类、K-means聚类、层次聚类等方法进行。结合研究样本特点与变量类型，本研究运用SPSS分析工具，采用层次聚类的最小离差平方和Ward法对表3所示的地区公共文化服务水平综合得分进行聚类分析。根据聚类结果，将长江经济带11个省市的公共文化服务水平划分为4类。①公共文化服务高水平类的浙江、江苏，两省经济发展水平较高、公共文化服务供给充分且基础设施健全、公共文化依存的文旅禀赋丰富，近年来提高公共文化服务水平的力度较大。②公共文化服务水平较高的上海经济水平发达、政府财政支持力度大，但人地矛盾较为突出，一定程度上影响了其公共文化服务的供给。③公共文化服务水平一般的四川、云南、湖南、江西、湖北，这些区域在各个维度上的得分较为均衡，能够满足省内基本的公共文化服务需求。④公共文化服务水平较低的重庆、安徽和贵州，这些区域在指标评价的某些领域具有一定优势，提升公共文化服务水平的后发潜力较大。
3.3 公共文化服务水平评估结果描述性分析
3.3.1 地区维度
由表3可知，浙江省的公共文化服务水平得分在长江经济带排名最高，其得分与排名末尾的贵州之间相差近3倍，反映出当前长江经济带公共文化服务水平在省市间的不均衡。按东中西部地区划分来看，东部三省市平均得分为0.5518，中部四省平均得分为0.3261，西部四省市平均得分为0.3048，东部地区均分比中部高出69.2%，比西部高出81%，中西部地区得分均值相当。从东中西部各地区间来看，上海市得分为东部地区最低，但仍高于中西部各省区；
安徽省在中部四省中得分最低，其他三省得分较为均匀；
四川省得分综合排名第4，但同前3名差距较大。
3.3.2 DPSIR框架维度
（1）从社会经济驱动力（D）来看（见表4），上海市得分最高（0.2932），占评估总分的62.08%，可见社会经济的推动是上海市构建高水平公共文化服务体系的主要动力。在考虑常住人口的情况下，上海市在D1—D6项指标中均排名靠前，仅人均文化事业费一项，上海市占长江经济带各地区总和的27.14%。贵州省的社会经济驱动力（D）为0.0089，其D1—D3项指标排名最后、D4—D6项指标排名靠后，考虑到文化与经济的融合互促作用，提升地区经济发展水平是贵州等地提高公共文化服务水平的必要条件。
表4 各地区社会经济驱动力（D）得分
按东中部地区划分来看，东部三省市得分均值（0.2179）远高于中部四省得分均值（0.0495）与西部四省市得分均值（0.0348），反映出推动经济发展对促进中西部省市实现公共文化服务均等化的重要性。
（2）从公共文化服务提供压力（P）来看（见表5），各地区在该项得分极差较小，分布较为均匀，说明各地在为群众提供公共文化服务方面均面临着一定压力，其中上海市压力最大。从数据来看，上海市人口密度最大，城镇化率最高，且户籍人口仅占常住人口的60.5%［11］，是劳动力流入最多的地区之一。外来人口的不断涌入也为上海市落实均等化文化惠民事业带来一定的压力。同时，贵州省常住人口仅占户籍人口的79.25%，人口自然增长率达6.7%［11］，因务工人口流失、高出生率与低城镇化率导致该省农村地区人口空心化率较高，同样阻碍了公共文化服务供给。
表5 各地区公共文化服务提供压力（P）得分
按东中西部地区划分来看，东部三省市得分均值（0.0736）略高于中部四省得分均值（0.0584）与西部四省市得分均值（0.0573）。外来人口的涌入、高城镇化率及高城区人口密度是给东部三省市造成压力的主因。相比而言，低城镇化率与庞大的外出务工人口共同导致的人口空心化问题则是导致中西部八省市公共文化服务水平较低的原因之一。
（3）从文化禀赋依存状态（S）来看（见表6），四川、浙江、江西、贵州、云南及江苏得分均超过0.1，说明上述省份公共文化禀赋依存空间状态较好。其中，四川、贵州、江西与云南在自然资源禀赋上拥有更大优势，浙江与江苏两省场馆设施条件优越。上海市文化禀赋依存状态较低，人口密度大及土地资源紧张所造成的文化场馆等硬件设施的相对不足是制约其提升公共文化服务水平的原因之一。
表6 各地区文化禀赋依存状态（S）得分
按东中西部地区划分来看，西部四省市得分均值（0.1127）比东部三省市得分均值（0.0952）和中部四省得分均值（0.0814）都高，说明西部四省市拥有提供公共文化服务的良好自然条件，东部三省市在场馆建设与运营效率方面较占优势，而中部四省在上述两方面都稍显逊色。
（4）从公共文化影响（I）来看（见表7），浙江省和江苏省排名前两位。上海在该项上得分较低，其中一个原因可能是上海作为国内较早开通省市级“一站式”公共文化服务云平台的直辖市，将很多公共文化服务搬到了云端，为群众提供一站式数字文化服务，对线下“三馆一站”场馆年接待总人次和演出观看人数等指标造成一定的影响。
表7 各地区公共文化影响（I）得分
按东中西部地区划分来看，东部三省市得分均值（0.0770）比中部四省得分均值（0.0425）和西部四省市得分均值（0.0313）都高。从各地区内部来看，东西部省市内部差异较大，中部四省则相对均衡。
（5）从公共文化服务举措响应（R）来看（见表8），云南、江西与浙江排名前3。结合数据来看，云南省近3年人均文化事业费环比增长74.55%，江西省增长78.92%，新增三馆及接待人次环比增长率三省均排名靠前，说明三省在资金投入、场馆建设与运营等方面提升较大。上海市在场馆建设与场馆接待人次方面呈现负增长，但人均文化事业费增幅较大，而四川省的4项指标均增幅有限。
表8 各地区公共文化服务举措响应（R）得分
按东中西部地区划分来看，中部四省得分均值（0.0942）比东部三省市得分均值（0.0881）和西部四省市得分均值（0.0687）都高，说明中部四省采取的公共文化服务措施较东西部各省（区、市）更为充分。东西部省市间在采取举措响应上的力度有明显差异，而除江西外的中部三省的措施力度则较为均衡。
4.1 结论
（1）长江经济带公共文化服务水平整体状况呈现出“东部最优、中部略高于西部、东中西部省市间水平不均”的局面。东部三省市总体经济发展水平高于中西部，居民生活水平高，有需求、有渠道获得优质的公共文化服务。西部四省市虽然经济发展水平较低，但文旅资源禀赋整体状况好，加之少数民族群众占总人口比重高，由特色民族节日与民俗活动等驱动所开展的公共文化活动形式多样，公共文化服务发展后劲充足。而中部四省虽然均分略高于西部，但其在经济水平、文化资源禀赋及响应举措等方面不突出，可能更需要国家和地方制定具有针对性的政策并提供财政支持。
（2）地区经济因素是困扰中西部省区实现公共文化服务均等化的主要难题，也是导致人口流动对各省（区、市）公共文化服务造成压力的原因之一。公共文化服务以其普惠性与非营利性决定了政府及非营利组织是提升公共文化服务水平的主体。场馆建设、服务下沉、人才培养、活动举办等公共文化服务形式都需要资金支持，而中西部地区与东部地区相比更需要政府财政的支持。此外，务工人口流动也是阻碍长江经济带公共文化服务水平提升的重要因素，青壮年人口是公共文化服务参与、消费及贡献的主要力量，因青壮年人口外出务工所引发的人口空心化问题，既造成了中西部省市公共文化场馆出现“有馆无人”“无人便无需建馆”等现象，也使东部省市的公共文化服务供给因外来务工人口剧增而面临较大压力。因此，发展地方经济对于该问题的根本性解决具有重要意义。
（3）城乡二元结构间的差异是阻碍地区公共文化服务水平综合提升的重要原因，人口空心化背景下的农村居民鲜有渠道能够获得公共文化服务。本研究通过对资源禀赋、文化影响、举措响应等进行分析，发现场馆设施、文化事业费支出、演出参观等服务重心多在城镇地区。与拥有多种渠道获得公共文化服务的城镇居民不同，农村居民大多住在远离城域的地区，其进城获得公共文化服务的距离远、成本高、效用低，且文化站作为下沉农村的主要文化设施之一，对农民而言仍然不具备较高可及性与满意感。因此，补足农村地区的公共文化服务“软肋”是落实公共文化服务均等化的主要任务。
（4）单纯新建公共文化设施并非所有省市提升公共文化服务水平的有效途径，形式多样的公共文化举措才是推进文化惠民工程的应有之义。在场馆建设与使用状态上，新建公共文化设施对于部分省市而言是提升公共文化服务水平的有效途径，但对有些省市而言则可能适得其反。不考虑本地实际而一味新建公共文化设施也易造成场馆设施使用效率低下、资源浪费的局面，如对于东部地区的浙江省与江苏省而言，注重场馆运营绩效才是其提升服务水平的主要途径，而中西部省市则不然。此外，即便是新增场馆设施，也要注意新增场馆的类别。根据本研究统计数据发现，虽然湖南省与四川省文化站数量近3年分别减少了170所与164所，但其公共文化服务水平仍高于同地区部分省市，原因可能在于湖南省与四川省对本地已有的部分文化站进行了整合，优化了整体布局，因而两省文化站总量虽然有所减少，但整体服务水平却并未降低。
4.2 对策
（1）政府扶持性政策与财政性支持要充分考虑各地区公共文化服务水平的实际差异，要适当鼓励除政府以外的多元主体积极参与到文化惠民工作中。长江经济带11个省市间的公共文化服务水平差异在一定程度上反映出我国地区间、省市间存在公共文化服务上的显著差异，尤其是中西部省市水平较低。因而，政府在政策与财政方面应向中西部省区倾斜，可依据各地区实际给予多元化扶持性政策，充分释放西部省区公共文化服务潜力，补足中部省份公共文化服务短板。此外，在鼓励政府购买社会公共文化服务的同时，也要充分利用好本地区的各类优质资源。如武汉东湖新技术开发区面对本地区高校资源丰富而公共图书馆“总量不足，人均更少”的实际情况，积极同区内的中国地质大学（武汉）、中南财经政法大学、武汉工程大学等高校图书馆合作，使高校图书馆资源得以同社会公众共享［17］。同时，应适当鼓励除政府之外的民间力量作为投资主体参与其中。此外，基金会、非政府组织等援建的场馆设施也是推动文化惠民工作的重要动力。
（2）充分考虑本地区经济发展水平，从“留得住人”开始，有规划、分步骤地落实公共文化服务均等化工作，将公共文化服务事业融入国家战略规划中。我国东中西部地区经济发展水平不均衡是公共文化服务水平产生差异的主因，因而对中西部省区而言，在制定规划、采取措施等方面要充分考虑自身经济发展水平。在专项资金与场馆设施不足的情况下，可以依托本地特色资源开展形式多样的公共文化服务活动来缩小公共文化服务水平的差距。同时，由于务工人口多是青壮年，既加剧了人口流入地公共文化场馆的压力，也造成了人口流出地公共文化场馆的资源浪费。解决这一问题的关键在于中西部省区要“留得住人”，地方政府可以通过推出扶持性人才政策、鼓励本地就业与创业等举措吸引人才回流，使公共文化服务体系建设拥有参与、贡献与享受的群体力量。此外，生态文明建设与新型城镇化进程等战略都能助推公共文化服务事业的稳健发展。
（3）公共文化服务供给要根据地区城乡居民差异，采取符合实际的公共文化服务举措。公共文化服务举措要城乡兼顾，采取让人民群众喜闻乐见的形式才能取得事半功倍的效果。如在城镇地区建设文化馆、博物馆与图书馆，开展社区文化联谊、广场舞等公共文化服务举措效果良好，而在农村地区则不然。由于农村人口多呈现老龄化、低学历的特征，公共文化场馆建设不太符合该地区提升公共文化服务水平的实际，因而要采取符合老龄化、低学历农民群体特征的公共文化服务举措。朱高林［18］结合1949—1978年农村集体化时代公共文化服务的运行经验，提出把农村公共文化服务的重心放在“软件”建设上。农村拥有较为丰富的原生态自然人文资源，因此政府可以依托原真性的自然资源，充分挖掘当地特色文化资源，鼓励艺术演艺团体利用当地民间艺术、民俗活动等非物质文化遗产资源开展文艺创作，用群众喜闻乐见的形式展示当地乡村振兴、扶贫楷模故事等新时代农村农民风貌，大力弘扬社会主义核心价值观。同时，也可以以村为单位，以特色节日或故事传说等为题材，开展由村民自导自演的多样性文化活动，这也是提升当前农村地区公共文化服务水平的有效措施。
［注释］
①因受新冠肺炎疫情影响，2020年文化和旅游相关数据可能不符，故使用2019年数据进行分析。
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