于海洋 王继华 薛聿涵
(1.上海民航职业技术学院，上海 200232；
2.中国民用航空华东地区管理局政策法规处，上海 200335)
随着民航业的快速发展，阶段性资源矛盾凸显，安全监管工作面临新的要求和挑战。科学客观地评估监管局和监察员的监管绩效水平，对合理配置监管资源、有效提升监管效能具有重要指导意义。本文结合安全监管的相关文本材料，通过质性分析方法探索民航安全监管绩效的影响因素，为监管单位有效开展安全监管绩效管理、提升安全监管效能提供参考。
1.1 文献回顾
民航安全监管绩效与航空安全、安全监管、绩效评价、安全绩效等内容密切相关。航空安全方面，1972年爱德华兹在解决航空安全问题时首次提出SHEL(Software、Hardware、Environment、Liveware)模型，1975年霍金斯在SHEL模型基础上提出新增工作环境中的其他人因素，即人与人之间的交互，形成更广泛适用的SHELL模型，强调人为因素的分析[1]。1998年美国联邦航空局(FAA)运行航空运输监察系统(ATOS)[2]，2007年美国推进航空安全信息共享系统(ASIAS)建设[3]，强调综合分析，相对全面、准确，安全水平大幅提高。安全监管方面，文军[4]、王文轲等[5]指出，监管部门应制定或完善相关规章制度强化监管力度，对企业进行激励引导，降低监管成本。绩效评价方面，针对政府绩效评价的相关模型和方法相对比较成熟，如3E评估模型[6]、计划评估模型[7]、平衡计分卡等。安全绩效方面，中国民用航空局2010年进行安全绩效管理相关试点工作，2017年颁布推进方案[8]，2018年颁布安全管理规定[9]，在全行业开展安全绩效管理，不断探索改进安全监管模式。通过对安全监管绩效相关文献材料的梳理，有助于把握影响因素的分析重点，准确筛选分析文本。
1.2 扎根理论
扎根理论是由格拉斯和斯特劳斯提出的，是一种通过自下而上的方式建立实质理论的质性研究方法。学者基于收集到的资料，通过归纳、比较的方法，提炼反映事物发展本质的核心概念，再通过对概念间关系的探索，构建反映其运行规律的社会理论[10]。该方法重点强调质性研究要从描述向解释和理论构建方向转变，弥补了定性研究的不足，具有较强的实用性[11]。扎根理论的本质是归纳法[12]。本文借助扎根理论，通过对文本资料的编码、建模分析得出民航安全监管绩效的影响因素。
2.1 研究方法
借助NVIVO12通过质性分析方法对民航安全监管相关材料进行文本挖掘，通过编码、分析和比较确定不同层级的概念、范畴和类属，并构建民航安全监管绩效影响因素理论模型。
2.2 数据获取
中国民用航空局网是民航局官方媒体网站，《民航管理》是中国民航管理干部学院主办、中国民用航空局主管的民航工作指导类的重要刊物，本研究的文本材料主要通过以上两个渠道获得，以保证数据源的相对真实性和客观性。利用关键词“监管”“安全监管”“监管绩效”初选文献材料，通读材料精选文本，确保获取的材料与研究主题强相关。结合材料类型和发布年限，主要选取2017—2021年的人物专访、年度报告、会议新闻和期刊文献，关注数据源的多元、全面和实效，最终确定36篇文献作为主要研究对象。
通过NVIVO12软件对36篇文献材料进行词频分析，条件限定为选择常用的500字词，最小2字节单位，同义词分组，得到词频排名前5位的词组为“安全”“管理”“监管”“民航”“体系”，最大词频1897，所选文献与研究主题匹配性较高，词频云图如图1所示。
图1 民航安全监管文献词频云图
3.1 开放式编码
开放式编码需要对相关的文本材料进行本土化分析，借助NVIVO12对收集到的36篇文本材料进行内容梳理，提取初始概念，比较分析后再进行范畴化，最后得到203个参考节点、43个初始概念，这是影响民航安全监管绩效的直接因素。初始概念用an表示，初始范畴用An表示，开放式编码部分内容举例见表1，开放式编码结果见表2。
表1 开放式编码部分内容举例
表2 开放式编码结果
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3.2 主轴式编码
主轴式编码通过探索概念范畴之间的关系，对各概念范畴进行深入分析，发现并建立逻辑关系，进而形成主范畴。借助NVIVO12分析工具，203个参考节点形成43个初始概念，43个初始概念范畴化为16个副范畴，最后归纳整理为5个主范畴，如图2所示。
图2 主轴式编码构成图
3.3 选择式编码
选择式编码是对主范畴的精炼和归纳，是编码的更高阶段，分析主范畴、副范畴、初始概念和文本材料的内在逻辑，提炼“核心类属”构建影响因素理论模型。根据5个主范畴之间的联系提炼出管理因素、条件因素、过程因素和人力因素4个“核心类属”，推动和反馈两条作用路径，构建如图3所示的民航安全监管绩效影响因素模型。
图3 民航安全监管绩效影响因素模型
4.1 模型阐释
民航安全监管绩效影响因素模型，是在前期编码的基础上，借鉴现场管理5M1E法和质量管理PDCA法的相关思路构建而成。5M1E法指现场管理的六大要素——人员(Man)、机器(Machine)、材料(Material)、方法(Method)、测量(Measurement)以及环境(Environment)，是现场管理的经验总结和重要方法。PDCA循环法最初由现代质量管理奠基者休哈特提出，后经美国质量管理专家戴明的推广得以在质量管理领域广泛应用，包含计划(Plan)、执行(Do)、检查(Check)和处理(Act)4个环节，按照P—D—C—A的顺序推进工作，循环运转，提高质量管理水平。总结5M1E法和PDCA循环法的相关理念，工作人员需要根据所处的环境，评估基础条件(机器、材料)、注意方式方法(方法、测量)充分落实执行并不断完善改进，努力促进现场管理工作的高质量完成。民航安全监管与5M1E法和PDCA循环法的思路高度契合，基础条件的支持、组织的统筹管理、监察员的有效执行、监管效果的精准反馈是推动安全监管工作的重要保证。
如图3所示，系统资源和政策法规属于条件因素，是开展安全监管的前提和依据；
监管队伍属于人力因素，是落实安全监管工作的保证；
执法监管属于过程因素，直接关系到安全监管工作的实施效果；
组织管理属于管理因素，管理协调能力的强弱决定各因素协作效能的发挥，影响民航安全监管整体绩效表现。
4.2 主要关系分析
4.2.1 管理因素对民航安全监管绩效的影响
如表3所示，管理因素对应组织管理范畴，主要是对民航安全监管要素的优化配置，包含三基建设、培训交流、文化氛围、资源统筹、绩效考核5个子范畴共63个参考节点，占整体节点数的31.03%，比重最高，在安全监管绩效影响因素中占主体地位，决定监管要素的协同效果，是民航安全监管绩效的核心影响因素。三基建设对应19个参考节点，包含基层建设、基础建设和基本功建设3项内容，是提升组织管理能力的重点。培训交流对应18个参考节点，是管理能力的重要方面，加强专业能力培训、搭建交流平台、完善交流机制、规范培训流程是增强专业能力、促进信息共享、提升监管效能的重要措施。文化氛围包括安全文化建设和人情世故影响两个方面共17个参考节点，安全文化对民航安全监管绩效的影响是潜移默化的过程，加强安全文化建设能促进安全监管工作的自觉自律、公平公正，提升监管的效率与效果。资源统筹共包含7个参考节点，用好存量，激活增量，为监管工作高效运行提供资源保障。绩效考核共2个参考节点，明确考核办法、完善考核指标对监察员具有较好的导向作用，有助于充分激发组织潜力，提升监管效能。
表3 管理因素具体内容及参考节点
(续)
4.2.2 条件因素对民航安全监管绩效的影响
如表4所示，条件因素对应系统资源和政策法规范畴，共包含59个参考节点，是民航安全监管绩效的基础和前提。系统资源从信息系统、研发与应用、设施设备三方面为安全监管工作提供条件支持，其中信息系统为精准监管的实施提供数据支撑，目前监管数据的深入分析、信息系统的融合仍需加强。安全监管离不开技术和设备的支持，科技进步、成果应用为民航安全监管提供可靠的技术保障，先进的设备能大幅提高监管的准确性和效率。政策法规是安全监管工作的执行依据，一旦确立便具有相对稳定性、权威性和强制性，执行过程中不能随意妥协、降低要求，但也需要根据监管反映的新问题新情况及时准确地进行修订完善，以免与实际脱节。法律依据缺失、责任不明确、解释不到位、概念不准确、法规衔接不足、存在立法空白等是政策法规需要重点优化改进的内容。
表4 条件因素具体内容及参考节点
(续)
4.2.3 人力因素对民航安全监管绩效的影响
如表5所示，人力因素对应监管队伍范畴，包括职业发展、职业素养和人员数量3个子范畴共28个参考节点，是民航安全监管绩效的保证。监察人员是执法监管工作的直接参与者，专业精通、素质过硬、人员充足的监察员队伍直接关系到安全监管工作的执行落实程度。充分了解监管员的内在需求，关注监管员对职业荣誉、职业通道、职业边界、福利待遇等方面的相关诉求，制定相应的改进措施，更能激发监管员的工作积极性和主动性，也是做好基层建设，提升民航安全监管绩效的关键所在。
表5 人力因素具体内容及参考节点
4.2.4 过程因素对民航安全监管绩效的影响
如表6所示，过程因素对应执法监管范畴，包括方法理念、规范监管、公正执法3个子范畴共53个参考节点，是影响民航安全监管绩效的主要方面。安全监管需要注意监管方法的运用和监管理念的落实，要根据监管实际，综合运用监管手段，合理调配监管资源，实施精准监管。同时也要注意规范监管、公正执法，严格依法行使职权，确保监管工作切实有效。
表6 过程因素具体内容及参考节点
以管理因素为核心的4个影响因素，主要通过推动和反馈两条作用路径影响民航安全监管绩效。充足的系统资源、完善的法规政策为监管工作提供良好的基础条件，同时也能激发监管队伍的工作积极性。人力、政策和资源在管理因素的作用下发挥组合优势，有利于充分落实执法监管工作的标准和要求，促进安全监管效能的提升。安全监管绩效未达预期则反映影响因素协同作用不佳或自身存在不足，同时暴露出整个监管过程可能存在问题，这些都将通过管理因素反馈到资源、政策和人力，促进各影响因素针对性优化。
综上所述，民航安全监管绩效影响因素模型由管理因素、条件因素、人力因素和过程因素构成，以管理因素为核心，通过推动和反馈两条作用路径影响协同效果。管理协调能力提升的重点在于加强三基建设。
影响因素模型通过扎根理论综合分析构建而成，具有理论合理性和操作指导性，但也存在不足：模型主要根据文献资料进行质性分析，存在一定主观性；
研究选取36篇文献内容，样本总量较小，信息量有限；
对4个维度之间关系的分析不够深入，因素之间的联动关系没有充分建立；
研究者自身专业背景和研究能力限制也会影响质性分析的整个过程。