胡关子
标准是经济活动和社会发展的技术支撑，标准化在我国国家治理体系和治理能力现代化的过程中发挥着愈发重要的作用。2016年9月，习近平主席在致第39届国际标准化组织（ISO）大会贺信中指出，“标准化在便利经贸往来、支撑产业发展、促进科技进步、规范社会治理中的作用日益凸显”。立足新发展阶段，我国区域发展也对标准化提出了进一步需求，2021 年3 月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》指出，“加快构建国内统一大市场，对标国际先进规则和最佳实践优化市场环境，促进不同地区和行业标准、规则、政策协调统一，有效破除地方保护、行业垄断和市场分割”，将促进不同地区标准协调统一作为加快形成强大国内大市场、构建新发展格局的重要任务。2021 年10 月10 日，中共中央、国务院印发了《国家标准化发展纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》对区域标准化工作作出重大部署，提出建立国家统筹的区域标准化工作机制，将区域发展标准需求纳入国家标准体系建设，实现区域内标准发展规划、技术规则相互协同，服务国家重大区域战略实施。同时，《纲要》还指出,要充分释放市场主体标准化活力，优化政府颁布标准与市场自主制定标准二元结构，大幅提升市场自主制定标准的比重,推进推荐性国家标准、行业标准和地方标准改革，强化推荐性标准的协调配套，防止地方保护和行业垄断。这都显示出党中央对于区域标准化发展的高度重视，提出以标准化服务支撑国家区域重大战略，并要求加强市场在标准化活动中的作用，持续推进标准化改革，防止因标准造成地区壁垒。
近年来，随着我国区域协调发展水平不断提升，区域市场一体化程度显著增强，区域标准化合作广泛兴起。由于我国标准体系是由国家标准、行业标准、地方标准和团体标准组成，并不存在区域标准一级，因此，区域标准化合作主要是指一个区域内的地方政府共同推动标准协调统一的行为，以促进相互之间要素、产品和服务往来。长期以来，区域标准化合作的主要载体是政府主导制定的地方标准，但当前在部分区域也出现了以市场主导制定的团体标准为载体的新趋势。
当前，在中共中央、国务院印发的区域重大战略纲领性文件中都对区域标准化合作提出了具体要求，但总体上还较为零散，相关内容大多分散在具体领域工作中。同时，区域标准化还涉及我国标准化管理体系改革，尤其是地方标准、团体标准未来发展走向。因此，有必要结合国家要求和各地实践进行分析，以更好发挥地方在标准化工作中的作用，推动我国市场体系配套良好的规则标准，助力更高水平、更深层次的区域合作。
区域标准化发展的本质是我国标准化体系不断合理考虑空间因素的过程。因此，对我国区域标准化开展分析，首先要理解这一进程。
1.新中国成立初期我国计划经济体制下的标准化体系并不包含空间因素
我国标准化体系的建立是服务于当时计划经济体制需要，强调标准在全国范围内的权威和统一，因此，并不包含空间因素。新中国成立初期，我国在引入苏联标准的基础上，建立起由各行业主管部门分别进行管理的标准化体制，随着对苏联标准化体制的进一步借鉴，我国逐步对国家标准进行统一管理，标准化管理权力高度集中于中央政府相关主管部门。地方政府则未获得标准制定和管理的权限，主要职责是促进国家标准在本地执行，其对标准制定的影响局限于本地区内的企业标准上。1962 年，国务院通过的《工农业产品和工程建设标准化管理办法》正式确立了这一体制，明确我国标准体系由国家标准、部标准和企业标准组成，其中，国家标准、部标准需由主管部门提出；
企业标准的制定、审批和发布也是由国务院各主管部门会同地方进行规定。可见，这种高度集中的标准化体制，强调标准在全国范围的统一性和强制性，不考虑由自然或人文等因素导致的地区差异，仅可能在企业标准的制定中有限地反映地方需求，这种体制能够在新中国成立初期迅速地在国内形成统一、规范的技术要求，但同时也可能限制标准在不同地区实施运用的效果，对推动相关地区经济社会发展的能力产生阻滞。随着我国计划体制的调整，计划管理权力逐步向地方“下放”，部分行业中开始出现地方制定本地所需标准的情况。1962年，为规范地区家具规格混乱的情况，北京、上海等地开始制定地区标准。随后，工程建设、环境保护、药品等领域逐步允许制定地方标准。由于地方标准是由各地方政府自主制定，因而能够充分反映本地特殊的技术要求。可见，伴随着计划权力由中央向地方转移，通过地方政府在部分领域制定标准的方式，空间因素被有限地考虑到我国标准化体系中。
2.改革开放后地方标准的确立使得区域标准化发展具备基础
改革开放以后，随着标准化领域行政性分权的深入，地方标准正式成为我国标准体系中的一级，区域标准化合作因而逐步开展。1979 年，国务院颁布《中华人民共和国标准化管理条例》，在条例起草过程中，部分省市代表提出设立地方标准一级的意见，但最终因增强标准的统一性而被否决。随着20 世纪80 年代中后期国家持续的分权改革，地方标准在不同行业逐步扩展，最终在体制上形成突破。1988 年，在第七届全国人大常委会审议标准化法草案过程中，关于是否设立地方标准爆发了激烈争论。一部分委员和地方、部门代表认为我国各个省市的气候环境资源条件差别很大，不可能都制定全国统一标准；
同时部分领域的法律已经规定了地方标准；
且地方标准仅针对有地方特点、受地方条件影响限制的产品，是国家标准、行业标准的补充，因此有必要设置地方标准一级。而以人大财经委员会为主的部分委员则认为，设立地方标准不利于发展不同地区的商品流通和竞争，可能会造成新的条块分割，法律不应迁就现状。最后，地方标准被写入标准化法，并规定由省（区、市）标准化行政主管部门制定，这标志着地方标准作为我国标准体系中的一类正式为法律所确认，也使得我国标准体系进一步融入了空间因素。由于地方标准是地方政府主导制定的，因此地方标准的制定必然受地方利益的影响。此时，地方标准分为强制性标准和推荐性标准两类，其中强制性标准必须执行，这更易于导致地区间贸易壁垒。有些地方开展市场封锁，以不符合卫生、检疫、商品标准之类的借口堵塞外来品的通道。对此，2001 年4 月实施的《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》要求，不得对外地产品或者服务采取与本地同类产品或者服务不同的技术要求、检验标准。随着我国市场经济体制不断完善，地区之间采用行政手段直接设置壁垒的行为逐步得到规范，但是，以地方标准形式导致隐性贸易壁垒的问题仍然难以杜绝，这就迫切需要对地方标准的制定和实施开展协调。因此，长三角、京津冀等区域的地方政府之间便开始自发通过协调地方标准的方式来开展区域标准化合作。
3.新时期我国高标准市场体系建设促进区域标准化合作达到新高度
党的十八大以来，我国提出要建设统一开放、竞争有序的市场体系。随着标准化领域市场化改革的深入，区域标准化合作在区域统一市场建设中的作用愈发凸显。2015 年，国务院颁布《深化标准化工作改革方案》，取消了有专门法律法规规定之外的强制性地方标准，明确以满足地方自然条件、民族习惯等特殊技术要求为依据制定地方标准，还加强了地方标准制修订过程中的开放性。改革方案还鼓励相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的团体标准，开拓了市场和社会团体自主制定标准的新渠道。2017 年，第十二届全国人大常委会审议通过新修订的标准化法，对改革方案的成果进行了落实，还赋予设区的市级人民政府标准化行政主管部门制定本行政区域地方标准的权力，并强调禁止利用标准实施妨碍商品、服务自由流通等排除、限制市场竞争的行为。在地方标准不断改革、团体标准出现的背景下，区域标准化合作的基础得到了进一步扩展。尤其是随着我国部分区域重大战略纲领性文件的出台，区域标准化合作均被纳入相关文件中，使得区域内地方政府自发的标准化合作行为得到了相应区域发展顶层设计文件的认可。由于不同区域的标准化基础和条件不同，因而也形成了各具特色的区域标准化发展模式，共同推动着我国区域标准化合作达到新高度。
我国区域标准化发展呈现出的不同模式和路径，实质是政府和市场在区域标准化合作中发挥作用大小不同所导致的，相关模式的演进趋势对于未来区域标准化发展具有重要指向意义。
1.京津冀区域：地方标准协调模式
京津冀三地的区域标准化合作是以首都为中心、政府主导开展地方标准区域协同的模式。早在2011 年8 月印发的《首都标准化战略纲要》中就指出要以京津冀都市圈建设为契机，进一步加强京津冀地区标准化交流与合作，具体包括促进区域内标准化资源、信息、技术与人才交流，在共同需求领域进行标准化联合攻关，开展标准一体化试点合作等。随后成立了首都标准化委员会（以下简称首标委），由北京市政府领导担任负责人，办公室设在北京市场监管部门，天津、河北市场监管部门为成员单位，确立了首都标准化统筹协调机制。2015 年4月，中央发布了《京津冀协同发展规划纲要》，从产业发展、交通运输、生态环境保护三个方面对京津冀区域标准化工作进行了部署；
随后京津冀三地市场监管部门签订了《京津冀区域共同制定地方标准有关事项的会议纪要》，推动以首标委为工作平台，逐步建立健全京津冀区域协同地方标准分别立项、共同制定、同时发布的工作机制；
形成京津冀三地标准化主管部门与各有关行业主管部门密切合作的“3+X”工作模式。截至2021 年6 月，京津冀区域协同地方标准已发布超过60余项，涉及交通、环保、卫生健康、安全生产、冷链物流、人力资源、旅游、工程建设、殡葬服务等领域。京津冀区域地方标准协同有效地支撑了区域内相关市场和基础设施一体化，助力三地在部分领域形成同样严格的环境保护、公共服务等要求。但是，京津冀区域标准化协调主要是以政府主导的地方标准为合作载体，虽然京津冀三地都能提出区域协同地方标准提案，但工作机制是建立在以北京市场监管部门为主打造的合作平台之上的，由北京市领导担任负责人，可见京津冀区域标准化合作机制是以首都为中心的。由于三地提出地方标准提案的侧重存在差异，覆盖领域的扩展还需要有关行业主管部门主动发挥积极性，同时缺乏与市场需求的广泛联系，以及三地标准实施和监督能力还不在同一层次，因此京津冀区域标准化效能还有待进一步提升。
2.长三角地区：以地方标准协调为主、团体标准协调为辅的模式
长三角地区标准化合作是区域内地方标准化体制高度协调并鼓励市场和社会参与的模式。早在2003年，苏浙沪就在国内率先推动长三角区域标准一体化，两省一市围绕农副产品地方标准互认、物流国家标准共同实施、标准化服务合作、区域内检测结果互认、部分重点领域的标准化工作协调和联络机制建立等方面开展了合作，并不断向更大范围和更深领域扩展。到“十一五”时期，安徽、江西也加入长三角区域标准化合作中，四省一市进一步加强了地区间标准化工作的合作互认，并着力推动省际技术法规、技术标准以及合格评定程序等方面互认和互通。2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，不仅从产业发展、设施联通、环境保护、对外开放、公共服务等方面对长三角地区区域标准化工作进行部署，还将建立标准统一管理制度作为创新长三角地区区域一体化发展体制机制的重要组成部分，提出按照建设全国统一大市场要求探索建立区域一体化标准体系，实现区域内重点标准目录、具体标准制定、标准实施监管三协同等系列要求。2020年1月，苏浙沪皖市场监管部门进一步推动了建立健全涵盖标准化全过程的区域标准化工作机制，还推动包括强化标准一体化保障基础，探索在立法层面建立区域标准化法律保障体系，并鼓励区域内社会与市场主体组建相关标准创新联盟，以制定相关团体标准和企业联盟标准。可见，长三角地区区域标准化合作无论是发展基础，还是合作深度和广度都具有相当优势，主要体现在：一是区域内地方标准化体制机制高度协调；
二是标准化人才、资金、政策等配套相当完备；
三是强调标准与区域内合格评定紧密衔接；
四是鼓励社会与市场主体用市场化的方式推动区域标准化合作。但相比于京津冀区域，长三角四地由于缺乏发挥统筹与主导作用的一方，使得长三角区域统一地方标准制定的数量并不多。
3.粤港澳大湾区：团体标准协调模式
粤港澳区域标准化合作是以市场和社会需求为导向，以市场自主制定团体标准为载体的模式。早在2011 年，广东省市场监管部门就与香港、澳门特区有关政府机构共同成立粤港标准专责小组和粤澳标准专责小组，积极探索粤港、粤澳标准化合作。由于粤港澳大湾区与京津冀、长三角等区域相比，具有“一国两制”、不同关税区和法律体系等特点，这种制度架构导致粤港澳三地在标准化体制机制上存在巨大差异。如港澳两地并不像广东省一样，在政府部门中设有标准化主管机构，而是分散到相关政府部门之中，同时港澳政府部门也不存在标准制定与发布职能，通常是直接采用国际标准或国外先进标准。基于这样的制度基础，粤港澳大湾区区域标准化合作就不可能采取政府主导地方标准协调的方式，而只能以更加市场化的途径来构建合作模式。2019 年2 月，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，从基础设施互联互通、现代产业体系建设、中医药合作、营商环境优化、提升市场一体化水平和提升对外开放等方面对标准化工作进行了部署，并强调充分发挥行业协会商会等社会与市场主体在制定技术标准方面的积极作用，明确了以团体标准这种市场标准作为粤港澳三地开展区域标准化合作的载体。2021年4月，粤港澳及周边地区从事标准化相关社会团体、企事业单位、高等院校、标准化专家和专业人士共同发起成立了粤港澳大湾区标准创新联盟，该联盟是围绕粤港澳大湾区开展团体标准制定、理论研究、推广应用、产业化等活动的非营利性标准化组织。这样，粤港澳大湾区区域标准化合作就具备了统一的标准制定主体，并围绕三地交流中具有较大共性需求的领域建立技术委员会，以及加强标准与检测、认证的联动，最终通过三地政府积极引导，以满足市场和社会共同需求为目标，推动“湾区标准”的制定。
从我国区域标准化发展历程可以看出，地方标准的产生是对当时高度集中的标准化体制的改进，但是，这进一步造成标准体系在地区层面实施时为行政区划所割裂，协调地方标准的需要促使我国区域标准化得以自发产生，并随着我国标准化改革而演化出不同的合作模式，最后均为我国区域重大战略的顶层设计所吸纳。为促进我国标准体系能够更加合理地融入空间因素，必须对区域标准化发展机理和演进趋势进行分析。
1.区域标准化是对我国标准化行政性分权逻辑的校准
计划经济体制下由中央相关主管部门制定标准的方式，难以容纳我国经济社会活动中广泛存在的空间因素，尤其是随着计划管理权限从中央向地方下放，相关主管部门就更难以制定全国统一的标准。由于地方标准能够容纳部分空间因素，因而在一定程度上弥补了我国标准体系的不足。改革开放后，随着标准化领域中央向地方的持续分权，地方标准正式纳入我国标准体系中。随后，地方标准制定主体和范围均在行政体系内部不断扩展，形成了对行政性分权的路径依赖，使得行政性分权成为地方标准发展的内在逻辑。由于地方标准是按照行政区划来制定和实施的，但自然资源和生态环境的区域性特点通常是跨越单个行政区的，很多地方特色的产品和服务也逐步在原产地范围外进行生产，这都使得地方标准制定所立足的存在基础不断被削弱。不仅如此，由于地方相关主管部门在地方标准制定实施的过程中发挥着决定性作用，这使得地方标准自然地与地方政府部门利益相一致。这导致地方标准实质上成为隐性的技术性贸易壁垒，从而割裂了全国统一大市场。虽然随着标准化改革的深入，地方标准的强制性被不断削弱、开放性不断增强，但地方标准作为行政性分权的产物，难以摆脱其为地方相关主管部门所主导的情况。如本地大型企业等地方利益团体能够通过对有关部门进行“监管俘获”，从而影响地方标准的关键技术指标的设定。另外，大量其他行政区域内的利益相关方无法充分参与到特定地区的地方标准制定当中。同时，地方标准的特征使得市场主体在地方标准制定过程中的参与度不高，部分地方政府设置的标准制定奖励和补贴扭曲了地方标准的制定激励，进而增加了寻租风险。
在地方标准可能形成行政性垄断的情况下，通过协调区域地方标准的制定，促进形成统一的产品和服务标准，就成为促进区域经济一体化的重要方面。因此，区域标准化的起源便是对我国标准化行政分权逻辑的一种校准。我国标准化管理体制行政分权在早期促进了标准体系中考虑一定的空间因素，但最后却受到行政区划的限制，不能够合理考虑空间因素，不得不通过区域标准化合作的方式来解决这一问题。
2.协调地方标准无法解决区域标准化发展的内在矛盾
当前，为克服地方标准造成技术性贸易壁垒问题，部分区域如京津冀、长三角等地区的地方政府开展的地方标准协同或区域标准一体化行动，就是通过统一区域内地方标准的方式，来减少由地方标准产生的对地区间贸易的负面影响。如长三角地区已经开展建立地方标准统一管理制度，探索构建区域一体化标准体系，主要采取一是对各地已有的标准开展互认、采信，包括在检验检测结果上进行互认，推动存量地方标准的兼容；
二是相互让渡部分地方标准的管理权限，在地方标准立项、发布、实施、评价和监督方面进行统一，在重点领域开展区域统一标准试点，提升地方标准增量的一致性。区域标准一体化的努力有助于减少在一个区域内部由于地方标准不同而产生的贸易壁垒，促进区域内部市场的一体化，这是从地方层面自发应对地方标准无法合理考虑空间因素所导致的缺陷。虽然京津冀、长三角、粤港澳三种不同的区域标准化合作模式均有其合理性，但是从整体来看，仅通过区域内地方政府之间的行政化协调，只能减少区域内达成共识的地方标准所造成的贸易壁垒，由于区域内地方政府的需求并不能完全一致，以及区域内各地自主研制的地方标准数量远多于区域协调制定的地方标准数量，因而无法彻底根除相关地方标准的不良影响。同时，即便是研制出的区域协调地方标准，也可能导致本区域与其他区域产生新的壁垒。这是因为以地方标准协调的区域标准化合作方式，本质上是标准化管理权力在行政体系内部的横向协同，仅能处理部分领域由地方标准造成的问题，但不会从根本上解决地方标准的行政性所衍生出的问题。
尤其随着地方标准制定的主体由省级进一步扩展到市级，即从原来的31 个省级行政区划单位，理论上扩展到了289 个设区的市。使得近两年来，由于地方标准制定主体和范围的扩展，导致地方标准数量呈现出迅速增长。根据全国标准信息公共服务平台公告信息计算，从年度新公告的地方标准备案数量来看，自2010 年以来，地方标准数量总体上保持了稳步增长，平均年备案量在3000—4000项，但是到2019年备案数急剧增长到7777项，是往年备案数量的近两倍，2020年备案地方标准则达到8435 项。这一方面使得由地方标准造成的地方保护和市场分割风险将进一步加剧，另一方面也使得以协调地方标准的方式来推进区域标准一体化变得更加困难。
因此，区域标准化发展的核心矛盾在于处理我国以行政权力主导的标准化体系与愈发变化的科技创新、市场和社会需求不相匹配的矛盾，其解决方案必须采取能够充分合理地反映空间因素，这就需要对我国标准化体系运行的行政性分权逻辑进行调整乃至改革，而新标准化法确立的团体标准正是解决这一矛盾问题的“锁匙”。
3.团体标准化合作是未来区域标准化发展的关键所在
当前，区域标准化合作逐步显示出新特征，即越发强化了市场和社会的参与，这一方面是来自于地方标准市场化改革的趋势，另外一方面则是出现以团体标准这种市场标准为载体的方式来推进区域标准化合作。团体标准作为2015 年深化标准化工作改革的重要成果，早已在世界通行，是由市场自主制定、自由选择、自愿采用的标准类别。团体标准作为更为市场化方式，能够更加容易地汇集市场主体、更加快速地响应市场需要，更重要的是，能够以更加全面和灵活的方式考虑标准制定中的空间因素，突破原有行政区划乃至制度差别等阻碍。如粤港澳大湾区区域标准化合作制定的团体标准，实质是在大湾区内社会和市场已经得到广泛执行或者需要广泛执行的标准，是综合考虑需求和供给，能够充分释放效能的区域标准。作为中性的技术性制度工具，“湾区标准”跨越了粤港澳三地一个国家两个制度三种管理体制的障碍，突破了港澳不执行内地标准化法而导致三地标准难以互认的约束，可在大湾区融合发展中发挥重要的规则联通与区域协调作用。因此，团体标准化合作的方式能够克服地方标准背后的行政性垄断，进而突破我国标准化行政性分权的内在逻辑。但是，虽然团体标准在成为区域标准化合作的载体上具有这一优势，但团体标准作为市场主导形成的一种技术规则，如何成为政府监管依据还存在一定的问题，还需要构建与地方政府监管需求有效衔接的方式。这就需要相关团体标准在制定过程中保障开放、透明、无歧视和符合程序的情况下，以市场化的方式融入地方监管需要。在推动构建政府监管规则中引用团体标准机制的基础上，区域标准化合作的未来导向是推进以团体标准实现对地方标准的替代，在逐步取消和转化地方标准的过程中，不断加强对团体标准的运用，使得地方的标准化需求主要通过组织和参与国内团体标准化活动来满足。通过对区域标准化基本载体的变更，推动我国区域标准化合作能够解决标准化行政分权带来的问题。通过政府主导标准制定转向政府参与、市场主导的方式转变，从而真正实现标准体系对空间因素的合理反映。
1.总结
区域标准化合作是在我国标准体系中合理考虑空间因素的努力。我国早期通过设立地方标准，使得当时高度集中的标准化体系能够反映一定的空间因素，这一发展逻辑也是在我国计划体制大背景下的必然调整。随着我国市场经济的发展，通过地方标准来融入空间因素的方式受制于其行政性特征的影响，使得地方标准最终反倒割裂了我国市场规则中的空间因素，从而可能导致形成地方市场壁垒，而由此产生的以协调地方标准来开展区域标准化合作的方式，虽然取得了一定的成效，但也无法从根本上解决地方标准行政性特征本质所产生的问题。团体标准化这种市场主导的标准化活动能够较好地应对这一挑战，其工作机制更加灵活，制定周期较短，能够更加及时地反应技术创新和社会发展的需要，由于其市场自主制定的特征，使得团体标准的实施更为便利，并且能够充分体现相关空间因素，从而避免了地方标准的相关问题，使得团体标准具备成为区域标准化发展关键载体的潜力。但这都要求持续推进我国标准化体系市场化改革，尤其是改革我国地方标准和团体标准化管理体制，包括推动地方标准制定更加开放，推动相关地方标准转为国家标准、团体标准乃至撤销，逐步压减乃至取消地方标准这一层级。推动团体标准化活动更加规范，更好地完善团体标准知识产权政策，开展团体标准与认证等有效衔接，并建立团体标准能够为政府监管所使用的机制等。
2.启示
区域标准化载体的变革，需要建立在整个标准体系及标准化管理体制市场化法治化转型基础上，离不开我国区域协调发展体制机制的进一步完善，以及统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系建设。其中，能否为标准化活动建立公开、透明、包容、无歧视和专业化的制度环境，推动由政府主导转向政府与市场、社会共同推动是区域标准化发展的关键所在。这涉及三个方面的转变，一是政府监管理念的转变，即政府从以主导制定标准为工具进行命令控制式监管的理念中转变出来，从具体技术路径的选择上退出，在政府监管所运用的标准中更好体现维护健康、安全和环保等底线要求，更多鼓励企业联盟和社会团体运用标准实现自我监管，以更加多元的监管方式应对不同的监管需求。二是政府监管方式转变。应该注意到政府自身在信息和专业上的局限性，政府重在保障市场自主制定规则标准这一过程中公平竞争的环境塑造，加大标准中涉及知识产权的保护力度，实现以市场为主驱动政府监管规则迭代。三是区域协调标准制定主体转变。更加以市场化导向来健全区域协调发展体制机制，广泛引入公民、企业和社会团体等多元主体参与区域规则、标准的制定。因此，要站在深入实施区域重大战略、建立全国统一大市场和提升政府监管效能的角度，全方位推进区域标准化发展，为我国充分发挥超大规模市场优势、构建区域协调发展新机制奠定良好的标准化制度基础。
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