刘 轶
（中共陕西省委党校，陕西 西安 710061）
国家重视农村集体资产管理，其核心就是要保障农民的物质利益不被侵犯，这也是乡村振兴战略的基本准则。随着我国城镇化进程的加快和农村经济改革的推进，农村资产状态发生了很大改变，集体资产管理难度也越来越大。根据实地调研所掌握的资料，以农村资产管理现状入手，分析管理中存在的问题，进而提出提升农村集体资产管理水平的对策建议，具有较高的现实意义。
（一）法规条例层面
《农村集体资产管理条例》是规范农村集体资产管理、促进农村集体经济发展的地方性法规条例。为了使农村集体经济发展有法可依、依法规范，一些发达省份及时制定、修订地方性法规文件，2018年4月1日起，《上海市农村集体资产监督管理条例》实施，江苏省、广东省、浙江省分别于2018年10月1日、2016年7月1日、2016年5月1日施行了《农村集体资产管理条例》（以下简称《管理条例》）。浙江省于2020年9月24日又进行了重新修订。江苏省修订《管理条例》把农村集体经济组织、农村集体产权制度改革、股份合作、责任管控等均纳入其中，现行条例的内容具有很强的系统性、针对性、指导性。我国大部分西部省份的《管理条例》在20世纪90年代后期制定实施，虽然有的省份在21世纪初进行了修订，但其内容已明显落后于当前的时代发展。
（二）集体资产财务管理层面
尽管村委会和股份经济合作社的服务功能和业务内容已逐渐分离，但村委会和股份经济合作社财务会计账目还容易混淆，分账核算管理仍不明确。集体经济发展不好的村镇缺少完善的财务管理制度，财务核算的基础性工作还比较薄弱。而发达省市普遍重视集体资产的财务管理。采用村级财务乡镇管理的“三资”委托代理服务制度，以被代理村为单位，健全“三账三簿”，对集体资金统一核算管理，通过建立资产台账进行动态管理。采用村级财务收支乡村双重审核审批的财务管理模式，严格票据管理，遵守报账制度。
（三）集体资产股份合作制改革层面
农村集体经营性资产的股份合作制改革，关键环节在于确权颁证、股东身份、股比设置、资产评估、股权交易、分红机制、股权退出等重大事项的处理〔1〕。根据调研了解到，陕西省股份合作制改革可以归纳为三种情况：第一，集体经济发展不好的地区，集体经济收入主要来自于土地征地款、附着物款和财政补助性收入，经营性收入微乎其微。这些地区虽然也完成了清产核资，但实际上对清产核资、股权颁证等实质性内容的重视程度不够。第二，集体经济发展良好，但股份制改革并未有效落地。如榆阳区鱼河茆镇黄崖窑村、张滩村的集体经济发展态势良好，村民与新型经营主体之间还是传统的租赁关系，村民的收入主要来源于土地流转的租赁收入，获得固定收益，村民既不参与决策，也不参与股权收益分红，与集体经济组织的收益并不挂钩，未真正发挥股权收益的作用，因此村民缺乏参与农业现代化经营的积极性。第三，集体经济发展好，股份合作制改革也较完善，如宝鸡的眉县、礼泉的袁家村、榆阳的赵家峁村。这些地区的农户对参与集体经济的发展有明显的主动性和参与意识。
（四）监督管理平台建设层面
党的十九大之后，国家非常重视农村集体资产监督管理平台建设。据调研了解，陕西省在资产监督管理平台建设方面差异较大。监管平台建设比较好的地区，如旬阳县已集成了“4+4+4+1”的13个模块的监管平台；
铜川市耀州区从2020年起着手从管理系统平台建设、集体资产移交、基本账户开设、系统建设业务指导等四个方面进行农村集体资产管理系统的建设工作〔2〕。但有些地区，集体资产管理的手段还比较滞后，监督管理平台因乡镇经管部门人员和专业能力有限，使用效率不高，日常工作还主要限于财务记账阶段，对村级财务的监管主要是收支单据的审核，很难对农村集体资产管理做到有效监督，同时在村级财务工作中还未形成有效的内部控制制度，岗位职责不清晰，使监督流于形式。
（一）现行法规文件明显滞后于农村集体经济发展
陕西省2001年印发的《陕西省集体资产管理条例》，距今已有20年，《管理条例》已经不能适应新形势的要求。《管理条例》对目前已经开展的股份合作制没有规定，部分条款已不适应当前的经济形势，在集体资产产权制度改革等方面缺乏政策依据，无法起到应有的监管作用，影响了陕西省农村集体资产的管理水平。
（二）股份合作制改革并未有效落地
通过调研发现，尽管现在很多地区已完成了集体资产产权制度改革中的清产核资、确权颁证、折股量化，但股份合作制改革的实质并未得到体现。一方面基于现代企业制度中产权制度的要求，股份合作制的产生首先需要通过查清农村集体资产数量，解决好产权不明、保值增值难等基础性问题才能进行管理制度的改革；
另一方面从组织和管理层面看，农村集体经济组织内部结构上，董事会和监事会还是由村干部负责，村干部既没有公司经营的经验，也没有激励机制和约束机制改变原有的管理方式，因此从根本上还不能成为现代市场经济主体，这些都不利于形成现代企业管理制度。
（三）集体资产管理不规范，管理意识不到位
由于历史原因，很多农村集体资产账目混乱，给资产管理带来很大难度。目前村集体经济合作社的集体资产按政策要求已纳入乡镇级代管，但关系还未捋顺，尽管不同地区都成立了股份经济合作社，但在财务管理方面的意识还很薄弱。具体表现为：第一，部分农村资源性资产并没有登记入账，底子不清。已经登记入账的资产被变卖或报废，也没有体现在账上。第二，大量应该入账核算的资产却一直在账外运营，台账不全的情况比较普遍，村干部借款长期挂账，部分农民欠农村集体的债务难以收回，慢慢沉淀成死账，会计基础不规范，村财务未建立财务管理相关制度的现象比较普遍。第三，项目运作不规范。在农村集体资产管理过程中，缺乏制度性和规范性，有些项目甚至没有签订资产租赁合同，即便签订租赁合同，合同欠款也不规范，给以后埋下极大隐患。
（四）集体资产监督平台建设和管理能力有待提高
一是部分地区监督管理平台的功能比较单一，主要用于财务记账及集体资产产权制度改革管理平台，未包含资产管理、合同管理、应收款管理、预警监管等全流程化的监督管理；
二是集体资产的管理人员和“三资”平台使用人员的管理能力和专业能力不足，很难适应和满足现阶段农村集体资产监督管理的要求；
三是集体资产监督管理的制度还不健全，集体资产内部管理不够规范，导致在实际工作中，岗位不明确、职责不明确，造成资产管理的漏洞。
（一）尽快修订完善《陕西省农村集体资产管理条例》
目前陕西省部分地区在集体经济发展、集体资产产权制度改革、经营性资产股权量化等方面工作整体推进良好，但陕西省在法规条例的制定方面明显滞后于经济发展的形势。必须尽快修订完善《陕西省农村集体资产管理条例》，以更好地为规范农村集体资产管理工作，为提升农村集体资产管理水平提供制度保障。
（二）以建立现代企业制度为方向推进股份合作制改革
首先，健全集体经济组织机构，完善治理结构。第一，通过制定《股份经济合作社章程》，建立和完善董事会和监事会，建立成员大会、理事会等组织机构，依章程选举组织机构成员。制定股份经济合作社议事规则和运营管理制度，明确成员的权利和责任，为股份经济合作社规范运行提供组织保障。第二，借鉴公司治理结构，集体经济组织可建立“党组织、理事会、经理层”的治理结构，并通过人才的激励机制和约束机制吸引优秀经营管理人才，将农村集体资产管理水平与村干部的个人发展结合起来，提高村干部进行资产管理的积极性。
其次，因地制宜推进股份制改革。结合地区资源禀赋、历史传承和产业基础等因素进行股份制改革〔3〕。第一，要解决好股权设置比例，主要涉及集体股与个人股的比例。目前全国试点地区普遍的做法有两种：一是限制集体股比例，一般控制在不超过20%—30%；
二是禁止设置集体股，运用公积公益金制度予以替代，并规定公积公益金的提取比例。第二，解决好股份管理方面问题，在起点公平的基础上，淡化成员权，强化股东契约权。以“户”为单位固化股权，将“一人一股”的静态管理模式调整为“一户一股”的管理模式，既保障了农民集体的股份结构和收益机制的稳定，又体现了以农户家庭为单位平等参与农民集体活动的权利与义务。
（三）加快构建完整的财务管理体系
组织内部形成相互牵制、相互促进、相互激励机制。要完善财务管理制度，规范基层财务核算。及时补充农村集体产权制度改革下新业务、新业态的会计核算内容，填补村集体成员股权设置的账务处理规范。要对村（居）民委员会与村级集体经济组织进行分账管理，根据村（居）民委员会和村级集体经济组织的不同职能定位，明确各自的收支范围及标准。同时还要全面落实民主监督机制，拓宽多元化的监督与投诉渠道，为村民提供更多的监督途径，确保财务管理工作规范化，对提升农村集体资产与财务管理水平有重要作用。
强化日常管理，提升管理效率。要重视基础性工作，可以政府购买服务的方式委托第三方代理提供专业服务，以第三方丰富的专业经验快速且高效地搭建村集体经济组织的内部控制体系，进而提升村集体资产财务管理水平。另外村干部也要掌握必要的理财知识，要有低风险投资意识，盘活闲置的资金和资产，实现资产的保值、增值。
（四）提升信息化监管水平，完善监督管理体系
通过农村集体资产监督管理平台，提升监管的信息化水平。要有组织保障确保监督管理平台的高效运作。执行者对于监督管理平台的高效运作起到至关重要的作用，乡镇政府作为农村集体资产管理的监督者和指导者，一方面通过党组织内部的监督，加强党建统领；
另一方面按照股份经济合作社章程规定，加强对理事会权力的监督，避免村集体资产被非法挪用和侵占。要健全农村集体资产监督管理平台的各项工作制度和规范性文件，为村集体资产管理工作提供必要的依据和指导。要持续加强对管理人员和财务人员的培训，包括脱贫攻坚与乡村振兴衔接的各项优惠政策的理解、新形势下财政支农培训，乡村会计制度与管理、企业内控建设的重要性等专题，从总体上提升基层管理人员的水平和会计人员队伍的素质〔4〕。