狄雅肖 耿海清 傅尧
（1 中国环境科学研究院 北京 100012；
2 生态环境部环境工程评估中心 北京 100012）
农业结构调整是一项复杂的系统工程，需要循序渐进推进相关制度建设，确保政策有效实施。本文主要梳理了以种植业结构调整和促进生猪产业转型升级为主的养殖业结构调整的政策，分析对其具有保障作用的主要制度，包括粮食与重要农产品生产分区管理、地方政府责任考核、现代农业试点示范、耕地轮作休耕、农产品价格补贴等。
1.1 粮食与重要农产品生产分区管理
为优化农业生产布局，聚焦主要品种和优势产区，实行精准化管理，近年来，我国提出建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（简称“两区”），在保障粮食安全的基础上促进农业结构调整。
《全国农业现代化规划》（2016-2020年）明确提出，优先在永久基本农田上划定和建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，优先将水土资源匹配较好、相对集中连片的稻谷小麦田划定为粮食生产功能区，对大豆、棉花、糖料蔗等重要农产品划定生产保护区。《农业部关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》（农发〔2017〕1号）进一步提出划定“粮食生产功能区”“重要农产品生产保护区”相关要求，并提出要将“两区”内地块全部建档立册、上图上网、到村到田，实现信息化、精准化管理；
要制定“两区”划定操作规程和管理办法，推动层层落实建设管护主体责任。《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（国发〔2017〕24号）明确了具体计划和目标，力争用3年时间完成10.58亿亩‘两区’地块的划定任务，力争用5年时间基本完成‘两区’建设任务，形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、管护到位、生产现代化的“两区”。
目前，“两区”建设和管理尚处于初步实施阶段，但目标、标准和程序等已基本明确，下一步的主要任务是如何落实。重要农产品生产保护区的建立有助于聚焦主要品种和优势产区进行精细化管理，提高重要农产品的供应能力。但也有可能导致不良影响，如农业供给侧结构性改革中土地利用方式的变化引起耕作制度、灌溉、施肥等土壤管理措施的改变，影响土壤肥力。而农药、化肥、农用地膜、土壤改良剂等农业主要污染源影响土壤质量。
1.2 地方政府责任考核
农业结构调整是在确保粮食安全前提下进行，即保障口粮安全基础上，尽可能满足人民的食品需求结构变化。为此，国家建立了粮食安全省长责任考核制和“菜篮子”市长负责制两种政府绩效考核机制。
“菜篮子”工程共经历了四个阶段。1988～1993年底为“菜篮子”工程的第一阶段，国家首次提出“篮子”市长负责制，初步形成了以蔬菜、肉、水果和蛋奶为主的大流通格局；
1995年～1999年底为第二阶段，“菜篮子”工程扩展到城乡结合地区、城市郊区，同时大力实施设施化、多产化和规模化三化政策；
1999～2009年底为第三个阶段，即快速发展时期，供求基本平衡，农产品安全性得到了提高；
自2010年中央一号文件开始，“菜篮子”工程进入第四个阶段，这个时期主要强调了体制与机制建设问题，明确提出要健全和落实“菜篮子”市长负责制，强化责任制度落实情况的督查评估，形成长效机制。
地方政府责任考核制度强化了地方政府的责任意识，实现了农业结构调整目标。但需注意防止地方政府采取不切实际的做法，如在不具备条件的地区发展规模化农业生产，影响国家“退耕还林”“退牧还草”等政策实施。
1.3 现代农业试点示范探索
实现农业现代化、推进农业结构调整是一个循序渐进的过程，可开展试点和示范探索。与农业结构调整相关的试点主要有生猪种养结合循环发展试点、畜牧业绿色发展示范和农村产业融合发展示范园、先导区等。
为了稳定生猪生产，引导产能向玉米主产区和环境容量大的地区转移，在东北开展了生猪种养结合循环发展试点，按照就地消纳、能量循环、综合利用的原则，高起点、高标准扩大生产规模，因地制宜推广种养循环技术模式。规模养殖场配套建设节水、清粪、存储、利用等设施设备，促进生猪产业转型升级，推进畜禽标准化规模养殖和现代饲草料产业体系建设。
促进畜牧业生产和生态环境保护协调发展，提出创建“畜牧业绿色发展示范县”。2016年6月，农业部发布了《畜牧业绿色发展示范县创建活动方案》《畜牧业绿色发展示范县考核办法》，以废弃物减量化生产、无害化处理、资源化利用为重点，建立绿色发展机制，优化区域布局，推进规模养殖，促进种养循环，建立病死畜禽无害化处理长效机制，做大做强废弃物综合利用产业，带动全国畜牧业可持续发展。
为大力发展农产品加工业，《国务院办公厅关于进一步促进农产品加工业发展的意见》（国办发〔2016〕93号）提出要支持特色农产品优势区重点发展“菜篮子”产品加工，着力推动销售物流平台、产业集聚带和综合利用园区建设。支持大中城市郊区重点发展主食、方便食品、休闲食品和净菜加工，形成产业园区和集聚带。支持粮食主产区发展粮食，特别是玉米深加工，开发传统面米、马铃薯及薯类、杂粮、预制菜肴等多元化主食产品和药食同源功能食品，实施农村产业融合发展试点示范工程，开展农业产业化示范基地提质行动，建设一批农村产业融合发展示范园和先导区。
农业供给侧结构性改革背景下，农业试点示范大多关注技术层面，在优化农业产业结构和产业布局的同时，提高农业规模化生产水平。通过一、二、三产业融合发展，提高循环经济发展水平，实现农业绿色发展。
1.4 耕地轮作休耕制度
2015年，党的十八届五中全会提出要在部分地区实行耕地轮作休耕，2016年政府工作报告和中央一号文件都对耕地轮作休耕制度试点提出了明确要求［1］。实行耕地轮作休耕制度试点的方案提出用了3～5年，初步建立轮作休耕组织方式和政策体系。
实行轮作休耕制度既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于缓解粮食供求矛盾，减轻财政压力［2］，目的就是改善生态环境，促进农业可持续发展，如在重金属污染区域、地下水漏斗区域及荒漠化地区等资源紧缺、生态保护压力大的地区，该项制度的实施有利于生态环境保护与恢复。
1.5 农产品价格补贴
价格补贴是我国农业供给侧结构性改革的一项重要保障制度，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。我国的农产品价格补贴主要为政府对农业部门的投资或支持或对农产品价格等形式的补贴，又称保护性补贴，对产出结构和农产品市场产生直接影响，包括直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等［3］。
目前，与农业结构调整有关的补贴主要有以下几种。一是农业三项补贴，即农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴，这3项补贴从2004年开始实施，对促进粮食生产和农民增收，推动农业农村发展发挥了积极作用。2016年，为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营［4］，将原农业三项补贴合并为农业支持保护补贴，重点向种养大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜。二是农机购置补贴，1998年设立专项资金用于农业机械购置补贴。三是小杂粮良种繁育基地项目申报，申报主体是农民合作社、种养大户、农企、种子企业等。四是粮食最低收购价政策，在粮食主产区实行最低收购价格，用以稳定粮食生产、引导市场粮价和增加农民收入，充分体现品质差价、地区差价。此外，还有玉米市场定价、生产者补贴，大豆与棉花目标价补贴、价补分离等，对引导农产品生产，推进农业结构调整都具有重要作用。
2.1 保障农业结构调整的法规体系不健全
目前，国家层面有关农业环境保护法律法规不多，现行的《畜禽养殖污染防治管理办法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等都属于部门规章［5］。而与种植业和养殖业有关环境保护制度主要针对规模企业。此外，由于对农业污染重视不足，很多规模化养殖管理不到位，环评制度落实情况不理想。
2.2 村镇污染防治监管体系不完善
虽然国家对畜禽养殖业的污染防治出台了一系列条例与管理办法，但执行困难，主要是由于村镇的畜禽养殖污染防治监管体系不健全，县、镇、村各部门在畜禽养殖业污染防治工作中未形成合力。同时，无论是环境影响评价制度、排污许可证制度还是污染物总量控制制度，均对农村地区鞭长莫及。近年来国家自上而下开展的农村环境综合整治大多属于运动式突击，虽能在短期内取得一定效果，但长期仍缺乏长效机制。建议加强农村环保力量，建立健全农业环保法律法规，重视农村环保问题，建立一套有效的村镇环境保护治理体系。
2.3 激励机制和配套政策缺失
养殖业粪便资源化利用普遍存在污染处理成本太高或资金不足等问题。畜禽养殖业环境保护缺少财政、税收和信贷等优惠政策支持，缺少资金扶持成为制约畜禽养殖业污染防治工作的瓶颈［6］。加之畜禽养殖业污染治理技术落后，经费投入不足。以沼气发电为例，《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，国家鼓励和支持利用畜禽养殖废弃物进行沼气发电，可自发自用，多余电量接入电网。但并入电网缺乏相关配套政策，也存在很多障碍，导致运行不畅［6］。
SWOT分析是一种广泛用于战略、规划制定以及组织、制度建设等领域的分析工具，可在区域、组织和项目等不同层次使用。其中S（Strength，优势）是指实现目标具有的资源或能力，W（Weakness，劣势）指实现目标面临的主要制约、不足或缺陷，O（Opportunity，机遇）是实现目标面临的有利形势，T（Threat，挑战）是指不利于目标实现的潜在制约因素。在分析中，优势和劣势一般是区域或组织的内生因素，机遇和挑战是区域或组织的外生因素。
初步筛选出农业结构调整环保工作的优势、劣势、机遇和挑战（详见表1），采用调查问卷开展两轮专家判断。第一轮将“优势”“劣势”“机遇”“挑战”选项分别归入“最重要”“中等重要”“相对不重要”三档，每位专家分别给每个选项所属的档次打分。如农业生产能力提高为加强环保工作提供了条件这一项没有专家将其归入了“最重要”，3位专家将其归入“中等重要”，7位专家将其“相对不重要”，“最重要”档赋值3，“中等重要”档赋值2，“相对不重要”档赋值1。每选项将选择该档的专家数与相应档次赋值相乘，可得到该选项的得分m1。优势和机遇可直接将其得分移到得分m2栏，劣势和挑战则需进行第二轮专家判断，由每位专家判断该选项能否改变。选择“能改变”的专家数除以专家总数，得到该选项可能改变的概率。然后用该概率值乘以m1，得到新一轮得分值m2。SWOT分析可知，m1=321.0，m2=244.9。一般认为，m2/m1＜0.3，则SWOT分析不成功；
0.3≤m2/m1≤0.7，大部分关键因素被识别；
如果0.7≤m2/m1，SWOT分析比较成功，绝大部分关键因素都已包含。本研究SWOT分析m2/m1=0.76，说明绝大部分关键因素都已被识别出来，SWOT分析是比较成功的。
根据m2的得分，可进一步筛选出农业结构调整制度建设需要优先考虑的因素，从优势、劣势、机遇和挑战中分别取得分最高选项，作为制度建设的主要依据，并提出需要优先考虑的制度建设 建议（详见表2）。
表2 农业结构调整制度建设建议
4.1 建立健全农业环保准入政策
加强农业环保准入控制，提高农业环境保护水平，应重点做好以下几个方面工作。一要发挥规划环境评价源头控制作用。要严格按照《中华人民共和国环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》要求，对农业和畜牧业开展专项环境影响评价。二要扩大农业建设项目环境影响评价范围。应考虑修订环境保护分类管理名录，适当调整门槛，使环境评价覆盖更多农牧业生产活动。三是针对农业资源与生态环境突出问题，建立农业产业准入负面清单制度［7］。四是修订养殖业畜牧业资源化利用及排放标准，通过标准倒逼企业提高生产技术水平和环境保护标准。
4.2 健全农村环境监测体系
为规范农村环保行为，改善农村环境质量，应建立农村环境监测体系。对此，应重点加强以下几个方面的工作。一是加强农村土地用途管控，防止围湖造田、滥占草原等侵占生态用地的行为对资源环境的破坏；
二是加强农村固定污染源的环境监测，促进污染源达标排放，防止未经处理工业污染物进入农田、养殖水域等；
三是加强大气、水体、土壤等环境质量监测与生态监测，重点监控粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，可利用卫星遥感等技术监控，并定期发布监测预警报告，及时采取有针对性措施。
4.3 建立健全农业环保法律法规体系
建立健全农业环境保护法律法规，可规范农业开发行为，保护农村生态环境。因此，应制定符合农业绿色发展需求的法律法规，主要有以下几个方面：一是进一步完善耕地、草原、森林及湿地等生态补偿方面的法律法规。对于具备经济效益和生态效益地区，国家应加大生态补偿力度；
二是制定农药残留、畜禽粪污资源化利用等国家标准和行业标准，以保障农业可持续发展需求；
三是建立健全相关法规和政策，推进秸秆就地还田、秸秆发电、地膜回收利用等农村资源回收利用产业发展；
四是推广有机肥，因地制宜调整配方施肥。五是加强畜禽养殖场、养殖小区规范化管理的同时，明确小型分散养殖场规模及环境要求。
4.4 提高地方农业环保制度化水平
鉴于地方农业环保制度可操作性不强。提出以下建议：一，引导各地出台可操作性强的农业环保制度实施细则；
二，强化巡查督查，及时跟踪，及时反映各利益群体的合理诉求，提高政策的可操作性。