王 宁
成渝地区双城经济圈是我国继京津冀、长三角和粤港澳大湾区之后的又一重大战略部署，担负着推动西部高质量发展的重要使命。公共法律服务为这一战略部署的纵深推进提供强有力的保障。目前成渝两地公共法律服务一体化发展体制机制已经初步形成，并拥有强大的经济基础与政策支持。但就现实来看，仍旧面临着区域合作形式松散、公共法律服务人才资源配置不均、规范性评价指标欠缺等问题。为此，需要统筹结合区域发展宏观战略部署与公共法律服务一体化构建深层次、全方位的互动关系，全面梳理成渝地区双城经济圈公共法律服务一体化构建的现实背景，总结分析发展难点并寻求应对之道。
(一)战略背景：成渝地区双城经济圈建设战略的强大支撑
“法治是最好的营商环境”，经济社会的有序运行离不开法律制度保驾护航。成渝地区双城经济圈建设战略的纵深推进激发公共法律服务需求并为其提供强大的经济保障。
从历史与社会发展历程看，成渝地区经济一体化发展是党和政府一以贯之的全局性战略部署。1999年，党中央提出西部大开发战略将成渝地区视为西部经济增长的重要一极，两地在经济上开始了密切的合作；
2007年，《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》正式批准重庆市和成都市设立西部第一个全国统筹城乡综合配套改革试验区；
2011年，国家发展改革委印发《成渝经济区区域规划》，为两地经济统筹发展提供了重要战略指引；
2016年，国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发《成渝城市群发展规划》，提出成渝城市群由国家级城市群向世界级城市群跨越的宏伟目标；
《2019年新型城镇化建设重点任务》将成渝城市群与京津冀城市群、长三角城市群和粤港澳城市群并列；
2020年1月，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上再次明确成渝地区双城经济圈建设的战略部署、战略定位和战略目标；
同年10月，中共中央政治局审议通过《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，标志着成渝地区双城经济圈建设迈入新的发展阶段。
(二)政策背景：公共法律服务一体化构建的系统规划
从中央到地方自上而下的政策体系构成了成渝地区公共法律服务一体化发展坚强有力的政治保障，并分领域、分重点、分阶段对其实现路径做出方向明确、目标既定、措置具体的系统规划。
在中央层面，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务；
习近平总书记多次对公共法律服务工作作出重要指示，强调要立足现实、补齐短板，加快构建现代公共法律服务体系；
2021年，中央印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，为成渝两地司法机关深化司法协作、创新法治实践，加快推进公共法律服务一体化构建确立重要遵循；
同年12月，司法部印发《全国公共法律服务体系建设规划(2021—2025年)》，进一步将“服务经济高质量发展”“加强涉外法律服务”等非社会公益性法律服务纳入公共法律服务范畴，并强调要围绕成渝地区双城经济圈建设等国家重大发展战略，建设高水平公共法律服务中心。
在地方层面，2020年10月，成渝两地司法局签署《关于发挥重庆主城都市区和成都市双核作用推动成渝地区双城经济圈法治建设重点项目合作协议》，逐步确立涵盖总体合作框架、法律服务行业一体化发展协议以及配套重点项目在内的公共法律服务一体化构建总体思路，两地公共法律服务合作推向纵深；
2021年9月，成都市、德阳市、眉山市和资阳市四地司法局共同召开公共法律服务工作同城化建设推进会，助力成德眉资打造具有全国影响力的区域性公共法律服务中心，为成渝地区公共法律服务一体化建设提供有效经验。
(三)社会背景：多层次建设成效的激发助推
科学有效的政策规划以真实的社会实践为基础，深入特定社会领域总体发展趋向、发展状况及现实问题，统筹把握该领域的普遍规律，从而由表及里、去伪存真，引导特定社会领域的发展由量的积累迈入质的飞跃。成渝地区双城经济圈公共法律服务一体化构建立足区域经济与社会发展现状，在实践中围绕不同发展目的呈现出多层次的特点，既包括社会公益性质导向，由政府保障并具有无偿性、广泛性、普惠性特点的基本公共法律服务；
又包括金融资本市场性质导向，定位、层次与水准更高的非基本公共法律服务。
在基本公共法律服务方面，成渝两地政府把握双城经济圈一体建设战略契机，相互借鉴、优势互补，加快建设基本公共法律服务保障体系。重庆市人民政府推进实体、热线、网络三大平台融合发展，完善公共法律服务网络，便利人民诉求；
2020年间，律师累计提供法律援助案件12272件，参与社会公益事业和社会活动25540次，基层法律工作者代理诉讼案件29111件，代理非诉案件2997件；
[1]四川省人民政府累计建成基层公共法律服务中心39542个，建成省级“枫桥式司法所”80个，上线运行新版“12348四川法网”；
“三大平台”共提供接待咨询服务86万人次；
2021全年办理律师代理案件57.5万余件、公证118万件、司法鉴定18万件、仲裁5634件，法律援助6.3万余件，建立省级“金牌调解室”50余个。[2]
在非基本公共法律服务方面，两地政府立足经济社会发展大局，着力提升现代化法律服务效能，加快构建适应资本金融市场的高质量公共法律服务高地。重庆市司法局协同多部门联合印发《建设西部法律服务高地规划(2021—2025年)》，提出以现代法律服务业的快速发展助力增强重庆发展能级与城市核心功能；
依托“两江四岸”经济优势，建设“重庆两江中央法务区”与高端法律服务聚集区；
打造高能级、国际化法律服务引领核心区；
四川省委印发《法治四川建设规划(2021—2025年)》，提出加快构建天府中央法务区，打造集公共法律服务、法治理论研究、法治文化培训等全链条法律产业链于一体的市场化、国际化法治创新聚集区，成为全国范围内具有示范、引领作用的法治创新高地。
在加强自身法律服务产业建设、汇集高质量法律服务资本的同时，两地政府也在积极探索一体化发展的合作共赢之路。如推进川渝两地“12348”公共法律服务热线并网运行，逐步实现公共法律服务“川渝通办”；
建设川渝高竹新区公共法律服务中心；
探索建立成渝地区双城经济圈商事调解中心；
完善调解协作机制，共享调解专家库等。
(一)区域合作形式松散，联通机制有待加强
完备高效的合作联通机制是成渝两地双城经济圈公共法律服务一体化构建的组织基础，而合作联通机制的不足同样也是两地公共法律服务一体化构建面临的最大挑战。一是高层合作不足，府际联系有待加强。目前，成渝两地在公共法律服务领域虽已签订多项合作协议并形成“1+4+16”总体发展思路，但多数协议的签订主体仅仅是司法局，省级政府并未直接参与。事实上，作为一项综合性的系统工程，公共法律服务牵涉甚广，服务资源跨区域流动需要横向与纵向的不同政府机关紧密配合，这就要求省级人民政府主动承担居中协调的责任，否则必然阻滞各项政策协议的落地实施。二是两地重大法律服务项目协商频次不足。一体化是成渝两地公共法律服务向前发展的必然选择，因此在相关重大项目上马之前，双方理应充分协商、合理规划、均衡配置有限资源。但存在一定问题的是两地政府较多地根据自身需要量身打造适合自己的政策，并未充分考虑另一方需求或双方长远利益，这不免导致大量法律服务资源的浪费与错配，造成事实上的“零和博弈”。
(二)公共法律服务人才配置不均，服务市场能力有待增强
优质丰富的人才资源能够保障公共法律服务的有效供给。目前成渝两地公共法律服务一体化构建在人才资源配置方面，存在两项突出短板。一是公共法律服务人才资源地域配置不均，存在明显的城乡差异与民族差异。成渝两地双城经济圈整体规划以成都市和重庆主城区为极核，充分发挥辐射效应，带动全域经济发展。除极核城市外，川渝存在大量欠发达区域及民族聚居区，而公共法律服务人才资源分布总体上呈现以极核城市为中心的辐射状，经济发达地区人才资源过剩，经济落后的区域及民族聚居区人才稀缺，无法满足社会需求。二是优质公共法律服务人才资源不足。成渝双城经济圈“两中心两地”战略定位的实现需要以体系健全、发展充分的金融、知产、涉外产业为重要基础。但就现状而言，两地在有关金融、知产、涉外公共法律服务领域存在巨大人才缺口，一时间形成对相关产业的极大制约。以涉外金融法律服务为例，高端涉外律师人才重庆仅有17人，成都仅25人，两地明显缺乏一支通晓国际规则、具有全球视野、经验丰富的高素质法律服务队伍，因而懂法律、懂经济、懂外语的复合型涉外律师领军人才数量严重不足。
(三)规范性评价指标欠缺，监督机制不足
规范性评价指标是公共法律服务内容的重要组成部分，同时也是服务有序开展的客观依据。目前，成渝两地政府已经着手制定公共法律服务评价细则，如四川省人民政府制定《四川省法治社会建设实施方案(2021—2025年)》《四川省“十四五”公共法律服务体系建设规划》《四川省基层法律服务条例》等；
重庆市人民政府制定《重庆市法治政府建设实施方案(2021—2025年)》，各区县也有《公共法律服务领域政务公开标准目录》。总体看来，一是各政策文件偏向于宏观全局把控及统筹指导，缺乏对各项公共法律服务完成标准、监督方式与责任机制的具体规定，实践应用性不足；
二是两地政府联合出台的适用规范数量占比较低，高位推动有待强化。
(一)加强高层合作，突出一体化构建导向
成渝地区双城经济圈公共法律服务一体化构建需要各政府部门密切配合、协同一致开展工作。但两地毕竟分属不同行政区域，“经济、产业等方面都有不同的诉求，相近相同产业布局带来的项目、人才竞争始终客观存在。”[3]如何通过利益分配的均等化以平衡竞争与合作的二元对立，消解过渡内耗、引领构建良性竞争秩序是目前两地面临的最大难题。
对此，一是要充分认识成渝两地双城经济圈公共法律服务一体化构建的重大战略意义，发挥高层示范带动效应，凝聚思想共识，牢固树立共建共享、合作共赢的根本理念；
二是由两地政府共同协商制定公共法律服务一体化发展具体规划，通过高位推动、高位引领、高位聚能，逐步消除行政壁垒，不断降低制度性交易成本，保障公共法律服务资源跨区域流动的有序性；
同时要明确公共法律服务一体化建设总路径及阶段性目标，建立由各级各部门政府分工协作、立体交叉的事权配置格局，健全权利、义务与责任分配机制，实现发展利益由两地共享；
三是构建协同发展机制，通过省政府统筹协调，引领创建政策、产品、平台、人才等协同机制，拓展两地司法行政交流合作的深度、广度与维度。
(二)维护公共利益，均等配置公共法律服务人才资源
公共法律服务以维护公共利益为出发点，具有均等、普惠的基本特性。但成渝地区公共法律服务人才资源配置受市场经济因素影响较为显著，大都集中于经济发达区域，经济欠发达的区域人才力量较为薄弱，不能充分保障人民群众获得基本法律服务的权益。为解决这种不平衡的问题，政府应当发挥调控作用，积极作为，推动实现公共法律服务人才资源的合理配置。
一是深入各区域进行调研。全面掌握公共法律服务人才资源的总体配置状况，绘制人才分布地形图，明确人才资源均衡配置工作的堵点与难点，精确把握工作重点；
二是发挥政策与财政的激励作用。“加大政策和财政扶持力度，鼓励支持优秀律师事务所到贫困落后地区开设分所，”[4]推动优质法律服务资源向贫困落后地区以及民族地区倾斜；
三是鼓励多方积极参与，扩大市场供给。要注重发挥司法行政机关统筹协调作用，调动律协、司法鉴定协会、基层法律服务所等专业法律群体参与公共法律服务；
鼓励高校法学教师、律法界退休人士、社会知法人士等个体力量积极投身公共法律服务；
其四，完善激励机制。对参与公共法律服务的社会机构和人员发放奖励物资并颁授荣誉称号，同时加大对贫困地区提供公共法律服务人员的补偿力度。
(三)落实战略部署，优化营商法治环境
成渝地区双城经济圈建设战略的稳步、持续推进需要以推动构建法治化营商环境为抓手，壮大金融、知产、涉外等重点领域高质量公共法律服务人才队伍。为此，两地政府要以人才工作为中心，围绕人才引进、培养与使用工作的重点切实留住人才、培育人才、用好人才。
在做好人才引进工作方面，要坚持国内外并重，既要引进国外高端公共法律服务人才以增强国际竞争优势，又要引进国内不同省份与地区的公共法律服务人才以取长补短、提升本土竞争优势。同时，要对被引进人才的知识储备、职业素质、业务本领等各方面进行科学评估，以便于专业对口，最大程度发挥人才的优势与长处，充分利用人才资源。
在做好人才培育工作方面，要把握市场需求，以培育实践型、复合型公共法律服务人才为基本目标，坚持理论联系实践的工作导向，建立校企校地相结合的人才培育模式。要善于依托成渝地区强大的教育教学资源，制定公共法律服务人才培育计划，加强教育培训，夯实人才理论基础。同时，要支持政府与企业向公共法律服务人才开放优质的实习资源，通过结对“传帮带”，让理论型人才尽快熟悉并掌握金融、涉外、知产等高端商业领域的法律服务技能，满足市场需求。
在做好人才留用工作方面，要进一步加大政策支持和平台建设力度，为实现人才自身充分发展营造良好的外部环境。人才是发展的第一资源，环境好则人才聚、事业兴。一方面，要加强对人才的政策支持，保障人才基本住房与生活需求并充分考虑其家庭状况，着力解决优秀人才夫妻异地分居，父母、子女无人照顾等实际困难，将人才引进政策用足用活，在政策范围内帮助办理子女入学、配偶工作调动、安置等，解决其后顾之忧；
对公共法律服务行业领军人才、做出突出贡献的人才要进一步加大鼓励力度，形成争先创优的竞争氛围；
另一方面，要着手创建良好的人才发展平台。如协调构建成渝地区高水平公共法律服务中心；
统筹推进国际商事仲裁中心建设，聚力打造高水平仲裁机构；
加强保护知识产权，“在成都公证处知识产权保护中心基础上，组建‘成渝知识产权联合保护中心’”，[5]推动完善不同地区间的知识产权合作机制；
深化协同创新机制，形成集法治理论研究、金融法务、知产法务、涉外法务等功能于一体的法治创新聚集区，满足成渝地区经济高质量发展对公共法律服务的需求。
(四)完善监督机制，建立公共法律服务评价指标体系
公正、客观的评价标准是确保公共法律服务提质增效的关键，针对成渝地区双城经济圈公共法律服务缺乏评价指标的突出问题，应当着重加强规范性评价指标体系及其运行机制的建设，确保服务质量。首先，要根据不同种类公共法律服务的基本特征，分类制定评价指标。对于法律援助、法律调解等基本公共法律服务，要将人民群众的满意度作为重要指标，全面规定服务供给主体、服务内容、服务流程与规范标准，并建立系统严格的失信惩戒机制；
对于金融、涉外、知产等密切联系市场的非基本公共法律服务，在严格规定客观评价指标的同时，也要依据市场经济的不同发展状况赋予其一定灵活性，重点将市场满意度作为评判导向，着重评价其是否有利于促进经济发展与市场稳定。其次，还要完善评价指标体系的调节与监督机制。评价指标的生命力在于能够适应变动不居的客观情势，避免陷入教条主义的条框。这就要求成渝两地政府根据结果产出适当调整建设投入，探索建立公共法律服务评价指标反馈机制，重视人民群众的意见，“要通过公共法律服务评价让人民群众不仅是公共法律服务的享受主体，还要成为公共法律服务的建设主体和监督主体。”[6]最后，要及时依据反馈获得的信息调整评价指标中违背社会现实、阻碍经济发展的项目，确保公共法律服务优质高效。
(五)重视科技赋能，提升成渝公共法律服务信息化水平
5G通信、人工智能、大数据、云计算等新兴科技的广泛应用已成为信息时代的鲜明特色，深刻地影响了人民群众权利义务的配置结构、政府服务与管理方式乃至社会整体发展趋向。将信息技术应用于公共法律服务领域是时代大势所趋，同时也有利于促进政府与人民群众的有效互动，精准化掌握群众诉求、合理配置公共法律服务资源。一是要构建成渝地区公共法律服务一体化指挥调度中心，实现“一键式”受理、“一站式”服务，打破行政壁垒与时空阻滞，保障两地公共法律服务的获取与反馈更加便利。出台数字化公共法律服务互通共享机制建设方案，建立成渝公共法律服务信息数据库，提升规划部署的针对性与系统性。二是持续推进“互联网+公共法律服务”发展路径，大力开发公共法律服务创新科技，优化升级共享型公共法律服务的网络平台，拓展线上业务种类，提高在线服务的质量和效率，构建一体化、综合性的“网络公共法律服务超市”，实现公共法律服务线上业务的常态化运作。同时，加快推进公共法律服务实体平台、热线平台、网络平台融合发展。
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