摘 要 公民参与政府绩效评估已成为目前世界各国行政管理发展最显著的特点。我国在上世纪 80 年代从西方国家引进政府绩效管理以来，经过一段时间的发展，并结合我国实际情况，在多地开展了公民参与政府绩效评估的实践活动，逐步从政府内部绩效评估转向公民参与政府绩效评估。公民参与是建立服务型政府和透明化政府行政理念的关键一步。公民参与政府绩效评估对提高政府绩效水平、提高政治民主化、完善我国现有绩效评估制度以及确立民本位评估都有着深远意义。同时建立公民参与政府绩效评估制度也是个一个系统的、庞大的、长远的工程。虽然我国已经在这个领域取得了一定的实践经验，但是仍然有许多不足之处需要完善。
本文首先通过阐述公民参与政府绩效评估的理论基础和国内外的研究现状，结合“海口市公民参与政府绩效评估”的案例，运用文献分析法和案例分析法，分析问题并提出问题存在的原因。从政府方面和公民方面提出海口市公民参与政府绩效评估中存在政府部门官本位意识浓厚、绩效评估制度不健全、绩效评估配套制度供给不足等问题；公民方面的参与积极性不足、参与路径狭窄、公民组织松散等问题。并结合问题存在的原因，提出了完善现有法律体系和制度、政府透明化办公、拓宽公民参与渠道和改变传统行政理念、提高公民参与意识和公民组织式参与等完善措施。
关键词：公民参与；政府绩效；绩效评估 Abstract Citizen participation in government performance evaluation has become the most prominent feature of administrative management in the world. Since the introduction of government performance management from western countries in the 80s of the last century, after a period of development and combined with the actual situation of our country, the practice of citizen participation in government performance evaluation has been carried out in many ways, and gradually from the internal performance evaluationof the government to the citizen participation in government performance evaluation. Citizen participation is a key step to establish a service-oriented government and transparent government administration concept. The citizen participation in government performance evaluation has far-reaching significance for improving the government performance level, improving the political democratization, improving the existing performance evaluation system in our country and establishing the people standard evaluation. At the same time, the establishment of citizen participation in the government performance evaluation system is also a systematic, huge and long-term project. Although China has gained some practical experience in this field, there are still many deficiencies to be improved.
本文首先通过阐述公民参与政府绩效评估的理论基础和国内外的研究现状，结合“海口市公民参与政府绩效评估”的案例，运用文献分析法和案例分析法，分析问题并提出问题存在的原因。从政府方面和公民方面提出海口市公民参与政府绩效评估中存在政府部门官本位意识浓厚、绩效评估制度不健全、绩效评估配套制度供给不足等问题；公民方面的参与积极性不足、参与路径狭窄、公民组织松散等问题。并结合问题存在的原因，提出了完善现有法律体系和制度、政府透明化办公、拓宽公民参与渠道和改变传统行政理念、提高公民参与意识和公民组织式参与等完善措施。
This paper first expounds the theoretical basisofcitizenparticipationingovernment performance evaluation and the present situation at home and abroad, andcombinesthe caseof"Haikoucitizenparticipationingovernmentperformanceevaluation",usingthemethod of literatureanalysisandcaseanalysistoanalyzetheproblemsandputforwardthereasons for the problems. From the government and citizen aspects, the problems of Haikou citizen participation in government performance evaluation arethestrongconsciousness of governmentdepartmentalism,imperfectperformanceevaluationsystemandinadequate supplyofperformanceevaluationsystem,suchaslackofparticipationincitizenparticipation, narrow participation path, loose citizen organization and so on. And combined withthe reasons for the problems, it puts forward some perfect measures, such as perfectingthe existinglegalsystemandsystem,thegovernmenttransparentoffice,broadeningthechannels of citizen participation and changing the traditional administrative concept, improving theconsciousness of citizen participation and the participation of the citizen organization.
关键词：公民参与；政府绩效；绩效评估 Key words: citizen participation; government performance; performance evaluation
目录 第一章 绪 论 1 第二章 公民参与政府绩效评估的基本概念和理论基础 3 2.1 基本概念 3 2.1.1 政府绩效评估 3 2.1.2 公民参与 3 2.1.3 公民参与绩效评估的含义 3 2.2 理论基础 3 2.2.1 人民主权理论 3 2.2.2 新公共服务理论 4 第三章 案例分析 5 3.1 海口市万人评议政府 5 3.2 海口市公民参与政府绩效评估的现状分析 6 3.2.1 政府官本位意识浓厚 6 3.2.2 政府绩效评估制度不健全 7 3.2.3 绩效评估配套制度不健全 7 3.2.4 公民参与积极性不高 7 3.2.5 公民参与的路径狭窄、程度有限 7 3.2.6 公民组织松散 8 3.3 海口市公民参与政府绩效评估现状的原因 8 3.3.1 传统思想观念的影响 8
3.3.2 相关法律、制度不健全 9 3.3.3 公民个人能力不足 9 3.3.4 缺乏相应的激励制度 9 第四章 海口市公民参与政府绩效评估的完善措施 11 4.1 完善相关法律体系和制度 11 4.1.1 完善法律法规 11 4.1.2 完善制度 11 4.2 政府方面 12 4.2.1 提高工作信息的公布 12 4.2.2 改造传统行政理念的行政方式 12 4.3 公民方面 13 4.3.1 提高参与意识和能力 13 4.3.2 发展公民组织式参与 13 结论 14 参考文献 15 第一章 绪 论 党十七大报告中要求党员干部在当代的特色社会主义建设中发挥艰苦创业精神，树立正确的政绩价值观，做出经得起实践检验、人民检验、历史检验的成果。十八大报告中指出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府[1]。党十九大的主题之一是不忘初心，牢记使命。中国共产党人的初心和使命就是为中国人民谋幸福。
公民参与政府绩效评估体现了中国共产党的一切工作以人民的根本利益为最高标准，是政府工作民主化，坚持贯彻以人为本的真正体现；是促使着官本位评估逐渐向民本位评估转变的强大推动力；是践行建设服务型政府的重要一步，是政府行政方式迈上新台阶的关键一步。公民参与政府绩效评估是共产党人高举中国特色社会主义伟大旗帜的具体体现，也是中国共产党领导下的中国特色社会主义一直坚持的以人为本的崇高理念。公民参与政府绩效评估是建设服务型政府的关键步骤，服务型政府将公共性作为基础，主要是为了实现公众的公共利益，包括公平正义、共同责任、平等服务、公民参与的利益诉求等内涵。[2]并且公民参与政府绩效评估是民主化行政的必然趋势，是提高民主性的必要途径。
1938 年克莱伦斯·雷德和赫伯特西蒙德著作《市政工作衡量·行政管理评估标准的调查》标志着公众参与政府绩效评估的开始[3]。罗伯特·达尔研究认为政府和公民之间的信息交流缺乏与不对称及公民自身的参与能力不均降低了公民参与的可能性。阿里·哈拉契米认为公民参与政府绩效评估往往造成政府消耗高昂的成本，使政府财政负担沉重，并且消耗大量的时间。林德布洛姆认为公民希望自己能对公民参与坐享其成，缺少自身参与的积极性。斯蒂帕克在研究中发现，公民的参与态度和参与积极性受到多方面
因素影响，如种族区别、性别差异、实际收入、邻里关系、社会地位等。伏巴和尼经实证研究发现公民参与的积极性和其自身的经济收入与社会地位呈正相关的关系。维维安·郎兹认为致使公民不愿意参与的原因是：政府对公民参与的反馈机制不足和对公民意见的不重视；缺乏公民参与的激励机制，公民对政府工作的不信任。
我国学者在这个领域内也对此提出了很多适应本国国情的见解。彭国甫认为建立民本位的评估体系，第三方参与评估更加符合评估对客观、公正、准确的根本要求。范柏乃认为，对公共责任负责的角色定位决定了对政府绩效评估主体的选择必须多元化。周志仁认为，绩效评估是建立责任政府的有效机制，前提是广泛的公民参与必不可少。孟华指出政府对公民较低的反馈、公民对政府监督的恐惧、公民缺乏对自身权利的认知、狭窄的参与途径限制了公民的参与能力。吴建南认为公民参与政府绩效评估的阻碍是评价主体个人能力的不均、专业性不足、缺乏独立的评价组织、评价侧重考核的结果而不是对结果的改进。陈第华认为绩效信息不透明、公民参与的种种制约、对评估结果反馈不积极和对评估结果重视度较低是当前公民参与需要解决的问题。
本文通过研究“海口市公民参与政府绩效评估”这个案件，采用文献分析法、案例分析法等方法来研究公民参与政府绩效评估中遇到的问题并提出相应的对策。
第二章 公民参与政府绩效评估的基本概念和理论基础 2.1 基本概念 2.1.1 政府绩效评估 政府绩效评估是指政府本身或社会组织和公民个人。通过多种渠道和方式对政府决策和管理行为的政治、经济、文化、环境影响进行短期和长期的分析、评价和衡量。政府绩效评价是规范行政行为、提高行政效率、节约公共资源、促进向服务型政府过渡的重要制度和有效手段。
2.1.2 公民参与 公民是具有一个国家国籍的自然人，根据该国法律，享有受法律保护的个人的权利并承担相应的义务。公民身份作为一种法律概念，与民主政治密切相关。
对公民参与的内涵学术界目前还没有一个明确统一的概念。本文中的公民参与强调的是其中的政治参与，指公民通过投票、选举、电话、网络、信访、填写政府发放问卷、参与政府组织的各种相关活动等方式，参与到政府制定政策的活动当中，试图影响政府决策的行为。这种公民参与的形式不只局限于公民个人，也可以是公民组成的非政府组织，通过团体参与的形式影响政府决策。
2.1.3 公民参与绩效评估的含义 目前，我国公民参与政府绩效评估尚属于试运行阶段的初级阶段，对公民参与政府绩效评估的定义还不够科学和全面，根据当前我国各地实行过的公民参与政府绩效评估的案例中可以总结出公民是来自社会的对政府绩效评估的主体之一，其通过合法、有效、科学合理的方式，依照一定的程序对政府的行为、决策、服务等进行评价的全过程。给予政府更加真实全面的信息，提出政府在运行中存在的问题，提供政府在绩效
方面改进的方向。
2.2 理论基础 2.2.1 人民主权理论 人民主权理论最早启蒙于古希腊时期，在启蒙时代得以兴起。亚里士多德认为对政事的判定维护多数人的利益，体现多数人的意志就是正义的。启蒙时代的卢梭开创了现代意义上的“人民主权理论”。提出公意的具体表现是主权，人民的公意是最高权利。人民给予了国家权利，国家只是人民根据协议达成的产物，而政府的所有权利都是人民赋予的，因此国家的主人只能是人民，治理者只是受人民委托代为治理国家，主权只能属于人民。之后洛克、恩格斯、马克思、继续发展了卢梭的人民主权理论。此时的人民主权理论中的主体已经不止局限于资产阶级公民。原本的西方国家人民主权的论证是唯心主义，在生产资料为资本家个人占有的条件下,只能是资产者的主权，同时西方国家所谓的人民主权仅仅涉及政治权利方面,而没有涉及更为重要的社会经济领域。而马克思主义人民主权理论所述人民指全体社会主义劳动者，并更加注重社会经济领域。通过马克思共产主义的内化下，此时的人民主权理论更加地适用于社会主义国家。
我国是社会主义国家，社会主义国家其中一个最重要特征就是广大人民当家作主人。我国法律中规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”由此可见，在政府绩效评估中，法律确定了公民参与的合法权利，公民参与政府绩效评估的过程就是一个公民合法行使权力的过程。从这个意义上说，公众参与体现着国家权力运行过程的民主化，体现了一切权力取之于民、用之于民。[4] 2.2.2 新公共服务理论 新公共服务理论是以罗伯特·登哈特为代表的一批新公共管理学者在企业家政府理论的基础上，提出缺陷并进行改进从，而形成的一种新的公共管理理论。该理论更加重视公众的利益，更加关注民主的价值，与我国建立服务型政府的理论需求不谋而合。
新共服务理论认为，公共管理者在管理过程中执行政策时不仅应该为公民提供优质的服务，而且应该给予公民更多的权利。同时鼓励公民更多地参与到公共事务的管理过程当中。与企业家政府理论不同的是新公共服务理论强调政府服务的的主体是公民而不是顾客。公共管理者在执行公共政策时，政府的主要作用既不是掌舵也不是划桨，重点应该是建立具有完善整合力和回应力的政府部门。当前阶段我国政府的工作重心已从重视绩效转变为重视为公民提供优质的服务，而公民就是政府提供服务的对象，体现了中国共产党坚持以最广大人民的根本利益为最高追求的执政理念。
第三章 案例分析 3.1 海口市万人评议政府 2005 年 10 月至 12 月，海口市投资环境监督中心为了推动政府绩效评估民主化的改革，紧跟南京市和沈阳市的“万人评议政府”活动，在海口市组织开展了“万人评议政府机关”的问卷调查活动，对海口市政府 32 个部门和单位的政风、行风方面、政务公开
方面、优化环境方面、依法行政方面、行政效能方面、廉洁从政方面等六个角度进行满意度调查。依照问卷调查表的内容设置，市民只能对某一政府部门或机关单位的上述六个方面进行评议，选择“好”、“较好”、“一般”、“差”四个等级。
依照统计数据本次共发放问卷 11350 份，回收有效问卷 12705 份。本次调查对象有离退休干部、国企职工、私营老板、军人和农民等，包括了社会各个阶层的公民。
2006 年 2 月 28 日，海口市投资环境监督中心向社会公布了此次“万人评议政府机关”活动的问卷调查结果。虽然根据海口市投资环境监督中心制定的标准，海口市本次接受评议的 32 个政府部门和单位全都达到了要求，但是除了少数几个部门和单位以外，民众的满意率总体偏低。
评议结果如下图所示：
满意 海口市政府办公厅、教育局、科技局、公安消防局、财政局、气象局、环卫局、人劳保障局、国税局、商务局、外事侨务办公室、农业局、司法局、国土环境资源局、园林局、发展与改革局、民政局、水务局、计生局、海洋与渔政局、文体局 基本满意 海口市规划局、工商局、交通局、建设局、地税局、卫生局、公安局、林业局、房产局、城管局、旅游局 图一：“万人评议政府机关满意度表” 以上“满意”和“基本满意”的制定标准是海口市投资环境监督中心根据南京市、沈阳市等城市实行“万人评议政府”的经验，以“满意”、“基本满意”、“不满意”做为评价结果。以调查结果中的“好”与“较好”在总体评价中所占的比例作为“满意率”。群众是否感到满意的标准定意为：“满意率”占比达到百分之六十的部门定义为群众满意部门，“满意率”在百分之五十到百分之六十之间，定义为群众基本满意部门，满意率在百分之五十以下的单位定义为群众不满意部门。
从公布的报告来看，海口市市民满意度最高的单位满意率达到了 69.63%，满意度最低的单位满意率为 52.29%。从此次问卷调查的结果来看，虽然海口市 32 个部门单位都达到了“基本满意”及以上的调查结果，但是海口市市民的满意率普遍不高。
本次组织“万人评议政府机关”活动负责人表示，将要求在评议中公民满意率较低的部门单位定期制定出整改方案。并将向社会公布整改不力的部门，同时向海口市政委、海口市政府进行通报，督促其拿出科学有效的整改方案进行整改。
虽然本次“万人评议政府机关”的活动得以完成，但是进行的过程中并不顺利。从海口市投资环境监督中心公布的信息中发现，在海口市开展“万人评议政府机关”问卷调查活动以来，公民参与的积极性较低。相关工作人员表示，此次活动开展到现在，有少数海口市民打过电话询问，但是并没有到相关部门领取评价表，同时网络评议也只有两位公民参与。
海口万人评议政府动员大会上，海口市纪委负责人明确表示，本次受评议的部门和单位必须将问卷调查表放在本部门单位醒目位置，以方便市民领取。但是在实际过程中，海口市各部门和单位并没有完全依照要求实行。在活动过程中，有许多市民反映“问
卷调查表领取难”：
市民反映在海口市政府服务中心没有任何指示告知市民在何处领取调查表与如何填写。同时在对咨询服务台的工作人员进行询问时得到的答案是：表格都放在办公室的柜子里，如果市民有需要会提供给市民。
市民在海口市城管单位询问调查表时工作人员露出警惕地询问市民要调查表做什么，是什么单位的。
同样的事情还发生在海口市工商局，面对市民对调查表的询问，办事人员竟然回复不清楚问卷调查表一事。
活动开展的过程中，随机对 50 名市民进行调查询问，其中只有 5 位市民回答曾向有关部门索要过调查表，但是得到的答案要不是问卷调查表发完了就是直接被拒绝，剩下的 45 位市民则不清楚要到什么地方领取调查表。
对于出现“市民领取问卷调查表难”这个情况，海口市投资环境监督中心相关负责人在面对采访时说：可能是这项活动开展的时间还不长，指示还没有下达到基层，相关部门还没有落实好。除此之外该相关负责人还表示现在开始会加大力度监督受评议部门在这项任务上尽快落实。一经发现哪个部门在公民参与评议的过程中加以阻拦或弄虚作假，他们将建议海口市政委和海口市政府追究有关领导的责任。
3.2 海口市公民参与政府绩效评估的现状分析 3.2.1 政府官本位意识浓厚 浓厚的官本位意识就是海口市政府某些部门调查问卷领取难的根本原因。某些部门为了维护自身利益，避重就轻，采取这种取巧的方式把问卷放在不引人注目的位置或没有问卷调查表为由或者拒绝提供问卷的方式维护自身利益。
政府部门间官本位意识浓厚。地方政府部门长期受官本位意识的影响，对公民的话语权不加重视，对公民参与政府绩效评估持排斥态度，“自上而下”的政府评估体制根深蒂固。随着党中央、国务院提出“立党为公、执政为民”、“科学发展观、正确政绩观”等理念后，如何让群众参与政府治理日益受到重视，但是各级政府官员的态度并没有随即转变，而是以自我为中心，重管理、轻服务，重权力、轻责任，不愿甚至排斥公民参与评估。[5]政府部门“金字塔”式的权利分布使高层管理者掌控一切权利，并强调权利的一元化。组织内部层次分明，以及其行政人员的非人格化。习惯于封闭式的行政方式，重视自身利益，排斥外界参与，习惯于暗箱操作并且抗拒外界对其的监督。各部门间只对上级负责缺乏对公民的服务意识和责任意识。这种政府部门在内部主观上的排斥导致公民评议政府活动得不到政府部门的完全配合，致使活动开展困难重重。
3.2.2 政府绩效评估制度不健全 本次公民参与政府绩效评估不尽如人意、评估项目和范围狭窄等问题出现的主要原因之一就是政府对公民参与绩效评估制度的不健全。公民参与政府绩效评估缺乏系统而整体性的规划。在绩效评估中公民的参与阶段一般由管理者直接决定，对于参与什么
项目或者在什么阶段参与公民完全没有选择权，政府在这方面没有系统的规划。其次，公民参与政府绩效评估在当前阶段还不能很好地融入政府绩效评估的体系，这是由于政府的整体性规划没有纳入公民参与所导致的。
3.2.3 绩效评估配套制度不健全 结合海口市公民参与政府绩效评估案例中我们可以发现，海口市投资环境监督中心对公民参与政府绩效评估调查问卷的结果缺乏完善合理的运用，只是象征性地向媒体公布结果，并要求“满意度”较低的政府部门进行整改，没有制定出对表现较差的部门进行严肃合理处罚的制度。有种评估进行时轰轰烈烈，评估完后却悄无声息的感觉。公民在得不到政府的积极回应时会挫伤其参与的积极性。
政府有关于公民参与政府绩效评估的相关配套制度供给不足，这些配套制度主要是政务公开制度、绩效评估结果的反馈制度、绩效评估结果的合理利用制度。[6]政府只有达到政务信息的公开化、透明化，才具有公民参与政府绩效评估最基本的前提要求和必要的基本条件，公民能准确地获取政府工作信息才能使评估的结果更加合理、科学、有效。公民参与政府绩效评估的根本目的就是使公民能将自身的需求、建议和对政府当前工作的不足直接有效地反馈给政府，政府根据公民反馈的信息找出政府的服务和公民需求之间的差距，从而调整政府服务。
3.2.4 公民参与积极性不高 从案例中我们可以看出，海口市政府本次组织的公民参与政府绩效评估活动中公民参与积极性普遍不高。一是政府宣传不到位，其次是公民在长期的社会生活中培养成的习惯，普遍存在“搭便车”的现象，大多公民对参与政府绩效评估的心态是参与不参与都无所谓，政府也就是走个形式，自己并不能影响到政府的决策。抱着这种心态，公民会选择尽量少参与这项政府活动。受着传统思想中“事不关己高高挂起”和“各扫门前雪”的影响，大多数公民更是会选择不给自己找麻烦。
再就是公民参与政府绩效评估这项活动在国内刚开展不久，很多地方都是第一次实行，政府实践经验不足的同时公民对这项新鲜事物的经验也是空白的，公民并不清楚自己是否有参与的资格或者通过什么方式进行参与。政府绩效评估方式的改变使公民不能立马意识到自身的主体地位，会产生不敢参与的情绪，在刚开始的大多数公民都会选择观望的态度。
3.2.5 公民参与的路径狭窄、程度有限 本次“海口市万人评议政府”活动采取问卷调查的模式收集社会各方面对政府各部门和单位的评价，但是问卷设置只能对海口市 32 个部门单位的行政、行风方面、政务公开方面、优化环境方面、依法行政方面、行政效能方面、廉洁从政方面就“好”、“较好”、“一般”、“差”，等选项进行打钩选择，只能在“规定动作”内进行评价。评议的内容过于宽泛且针对性不强，不能真实准确地对一个部门、单位的某些具体问题进行评议。且问卷为纯表格设置，并没有留有可供市民填写具体意见、建议或投诉的栏目。这样大大降低了问卷的准确度、真实性和有效性。同时也体现了政府内
部缺乏应对类似事件和设置科学问卷的经验，忽视相关专业人士的培养。
根据案例可以看出公民参与政府绩效评估的形式比较被动，只有在政府组织此类活动中才能参与其中。政府允许公民参与，但往往限制公民参与的范围与方式，一般只能在评估的特定阶段由公民发表有限的意见。对于评估的部门、评估的问题、评估在哪个阶段进行公民没有决定的权利。公民参与在评估中所占的比重较低，并且公民参与的不全面，大部分评估都是由政府内部来完成。公民参与的渠道不畅、方式有限，这就难以达到公民参与的实际效果。基于各种原因，政府与公民之间始终留有一层隔膜，可能是部分官员还有官僚制思想，再加上政府公民沟通十分有限，是双方都互不了解。[7]公民参与途径的狭窄和参与程度有限也体现出政府对公民参与并不是十分的重视与支持，公民参与政府绩效评估仍然只停留在表面阶段。
3.2.6 公民组织松散 公民组织化程度与公民参与程度成正相关关系[8]。当前阶段我国公民参与政府的形式多由公民个体参与，公民间没有联合组正式合法的非政府组织，通过组织的力量干预政府决策。个体参与政府绩效评估存在许多弊端，一般个体参与政府绩效评估都没有什么计划和必要达到的目标，所以对问题的针对性不强；并且参与受自身情绪影响较大，造成参与的不确定性；同时个人参与容易造成因追求个人利益才参与的情况，把参与政府绩效评估当成一种实现自身利益的手段，一切以个人利益为标准作为对政府绩效评估的标准和依据。同时个体公民参与的积极性不足、稳定性不足，无法支撑评估主体的身份，致使评估结果得不到政府的重视。
西方国家的公民参与一般由相同诉求的公民根据同一目标组成利益集团，通过组织的力量间接或者直接地干预政府政策的实行，从而达到自身的需求。目前我国已有的公民组织，如工会、妇联、共青团等，基本是在政府各方面的扶持下组织并成立的，靠政府的管理和拨款维持基本运行，具有鲜明的政治性和行政色彩，由于缺乏相应的组织，公众的参与活动必然会受到制约，参与规模小、效率低。[9] 3.3 海口市公民参与政府绩效评估现状的原因 3.3.1 传统思想观念的影响 无论是政府还是公民，在组织或参与绩效评估的过程中，都或多或少受到传统观念的影响。长久以来我国公民都没有形成民本位的参与意识和参与文化，公民对自身的合法权利和主体地位认识不足，缺乏参与政府行为的主动性。没有意识到参与政府绩效评估是实现自身合法权利的最重要手段之一，在参与政府绩效评估的过程中没有主见、随波逐流，并且积极性较低，怕得罪人多以抱着参与不参与都无所谓的态度。中国几千年的封建统治使公民形成了一种小农心理，觉得统治者高高在上，是不可侵犯的。同时把统治者的统治当成理所应当，所以导致了对统治者的统治从来不提出异议，全盘接受。这种思想就使公民弱化了自身的主体意识，忽略了自身参与政府绩效评估中的主体地位。
中国长期以来的传统行政思想使得政府的管制思想在短时间内无法改善，官僚主义思
想仍然存在一些政府领导的潜意识中。传统的行政方式形成了我国政府部门自上而下的管理和工作模式，金字塔式的命令传递方式和管理方式是这种官僚体制的典型特征。在这种官僚体制下，政府的运行完全处于无监督或者弱监督的环境下独立运行。在政府的运行过程中都是由其他监督部门随机或抽样地对其政府的运行和政策实施进行评估，缺少公民对其监督和评价的先例，因此自然而然地会从政府内部产生对公民评议的排斥心理。从而只是表面配合公民的监督和评议，内在对公民的参与设下重重阻碍。
3.3.2 相关法律、制度不健全 公民参与政府绩效评估最有效最根本的保障就是法律法规，完善的法律保障是公民参与政府绩效评估的根本前提。现有宪法中明确规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理经济和文化事业，管理国家事务，管理社会事务”，然而对于如何参与、参与方式、参与步骤等缺乏规范化、系统化、制度化的规定。各地政府虽然都鼓励公民积极参与，但是对于如何参与、怎么参与、参与环节等等都没有具体的规定。随着我国政治、经济、文化的不断发展，遇到的新问题和新事物也不断增多，现有的法律体系也应随着社会的发展而不断发展、完善，以解决公民不断增加的需求和落后的法律法规之间的矛盾。
现有的宪法只是一个大纲总领，缺乏细节上的规定。只有制定配套的详细具体的法律法规才能使公民在参与政府绩效评估中的权利受到切实的保障。
公民参与政府绩效评估中的具体程序和制度很不完善，这使得政府在开展公民参与绩效评估的过程中老百姓跟着公务员走，公务员跟着领导走，领导跟着感觉走的一种“怪现象”。这就体现了没有具体制度的弊端，公民参与政府绩效评估的过程和结果具有很大的随意性，具体实施过程只依靠领导的个人经验而不是科学制定出的方法，这就很考验领导的自身能力。领导的个人能力参差不齐也就导致了公民参加政府绩效评估结果的不科学。
3.3.3 公民个人能力不足 公民参与既与其所接受的传统文化背景有关 ,又与社会的经济发展水平及公民自身的社会经济地位密切联系 , 同时还受到其所处国家或地区的政治环境影响。[10] 具有较高经济地位和社会地位的公民会更加主动积极地参与政府绩效评估，相应的较低的经济和社会地位的公民会对参与政府绩效评估表现出不感兴趣或者意愿不足。
由于公民自身素质的局限和对资讯的掌握程度以及对政府各项行为的理解能力不足等诸多因素的影响 , 使现实中公民参与的能力与参与要求不符 , 致使参与效率低微。[11]公民的个人素质，包括了文化水平、认知能力、知识水平、受教育程度和实践能力等 。许多公民想要参与到政府绩效评估活动当中，但是受限于对政府运行和政府政策的理解和判断能力不足，自身的知识水平和学习能力的不足而不敢参与其中。这也体现了我国对公民政治参与教育的缺失。同时经济能力也是影响公民参与的一个重要因素。只有解决温饱问题，公民才有能力参与到对政府的评估当中。
3.3.4 缺乏相应的激励制度
公民参与政府绩效评估中的激励制度是相互的，既要有对政府部门的激励也要有对公民的激励，这样才能使双方提高主动性，积极地参与其中。
政府方面既不会因为很好地完成公民参与政府绩效活动而受到表扬，反而会因为评价差而受到处罚，同时还增加了本部门的行政预算。作为既得利益部门，没有因为有效完成公民政府绩效评估而获得奖励还有可能受到处罚，在这种环境下政府部门将对此产生抵触心理而不是配合。
现阶段公民漠视参与政府绩效评估的原因之一就是其“搭便车”心理，要改变这种心理的措施就是使其从无偿参与变成有偿参与。可以对积极参与的公民提供一些奖励，这些奖励既可以是物质性上的奖励也可以是精神上的奖励。
第四章 海口市公民参与政府绩效评估的完善措施 4.1 完善相关法律体系和制度 4.1.1 完善法律法规 虽然我国的地方政府的绩效评价实践以不同的形式在开展，有的地方也制定出了一些适合当地情况的制度，但是在国家层面上还没有制定出一部规范公民参与政府绩效评估和公民在参与政府绩效评估中具体权利和义务的宪法，所以导致目前我国公民参与处于低效的初级阶段，仍是传统的自上而下的评估模式，评价的本身依然是服务于传统的官僚统治。完善详细的法律法规是公民参与政府绩效评估最有效的保障。首先我们应该虚心学习西方国家在公民参与政府绩效评估中先进的思想与理念，借鉴其已经构建出的法律体系，并取其精华，去其糟粕。吸取其中适合我国实际情况的相关法律法规引入宪法。并根据本国的实际情况对现有法律的不足和缺失进行补充和完善。
首先是明确规定公民在参与政府绩效评估中的权利和地位以及应尽的义务、公民可以采取的司法措施。确立公民本位的公民参与政府绩效评估价值取向。这样才能让公民明确自身的角色定位和权利、应尽的义务，赋予其责任感和使命感。削弱公民在对政府评议活动中的“搭便车”和旁观心理，使其感到自身利益与政府的运行和政府提出的政策息息相关，从而主动参与其中。
其次就是明确政府在公民参与政府绩效评估中责任与义务。政府在绩效评估中不作为或者少作为的原因之一就是没有法律规定自身在公民绩效评估中应尽的义务。这就导致政府部门消极对待，钻法律的空子，不认真完成自身应该完成的工作，根据对自身有利的方式开展公民参与绩效评估工作。对此应该详细界定不同政府组织之间不同责任，根据政府部门间不同的工作性质和特点，分别把政府部门与行政人员所要担负的具体职责细化落实到实际工作中去。把责任和任务科学地分配到各个政府部门和行政人员的头上，防止各部门之间的推脱扯皮。
再就是通过法律法规，规范公民参与政府绩效评估中的程序和内容。通过科学地制定方案，规范公民参与的程序和参与的内容，防止各部门领导“拍脑袋”决策。让公民全程参与到整个政府政策制定当中，而不单纯只是就政府某一政策的结果进行评价，只有这样才能让公民切身参与政府工作的运行和政策制定当中，也防止政府部门主观
排斥心理不让公民参与到核心内容的评价。如此才能科学准确地收集公民的意愿，使得评估结果更加接近真实，利于政府对公民提出的不足之处进行改善。
4.1.2 完善制度 我国目前对公民参与政府绩效评估都没有形成一个完善的配套制度，导致评估效果不理想，评估结果不科学、不接近实际等情况发生。
首先就是完善绩效评估反馈制度，开展绩效评估，将公民作为绩效评估的主体，是为了将公众需求直接、准确、有效的反馈给政府，将公众的现实需求与政府服务水平之间的差距缩到最小，提高公民的满意度，公众对参与政府绩效评估的兴趣与热情是建立在其意见可以提高政府绩效的基础上，但在现实的操作过程中，公众对评估结果运用常处在无力状态。[12]公民在参与评估中只参与到评价阶段，对评估结果的反馈和应用一般没有再参与的权利，缺乏对政府监督的权利，政府对评价的结果不予重视，不予采用甚至不予公布，这就大大挫伤了公民参与政府绩效评估的积极性。因此应该建立完善的绩效评估反馈制度，定期向公民公布评估结果，评估活动结束后公民继续参与到评估结果的反馈过程当中，政府对评价结果的运用在公民的监督下进行，这样才能让公民感觉到自身意见受到重视，从而积极参与其中。
其次是完善激励制度。现阶段的公民参与政府绩效评估中对政府和公民双方都没有任何激励的制度。导致政府和公民对此都保持漠视，积极性不高。对此应该制定相应的激励制度，对在公民参与政府绩效评估中评价高的政府部门，可以是增加政府活动经费或增加其办公设施或许是其他精神上的奖励来提高政府部门对开展此项活动的积极性。对公民个人可以是给予一定的精神性或社会性的奖励，对于积极参与的公民可以颁发政府性质的奖状和给予其参与更多政府运行的权利。
4.2 政府方面 4.2.1 提高工作信息的公布 公民只有在充分、确实了解政府活动的基础上才能有的放矢，有效参与地方政府绩效评估，使自己的主体地位得到彰显，使自身的利益得到维护和增进，只有及时、准确地公开政府绩效评估的相关信息，才能使评估成为政府与社会公众之间的沟通桥梁和纽带，才能保证评估的客观公正。[13]政府和公民间的信息交流与在此基础上建立的信息交互模式贯穿着整个公民参与政府绩效评估活动，公民的参与、政府政务信息的公布、评估结果的反馈、评估结果的合理运用每个环节都涉及政府与公民间的沟通。只有充分的信息沟通才能让公民了解政府在每个环节的运行状况，并利于公民进行监督。
政府可以通过多种方式和途径公开政府的政务信息，让公民进行实时的监督并了解政府运行的状态。同时，公开公民参与政府绩效评估的标准、规则、程序。使公民不只是简单地参与到某一部门或者某一项目的评估，而是对整个绩效评估过程进行监督，这样公民参与评估的结果更加公开化、透明化，也使公民更容易接受并信任绩效评估的结果。政府还可以定期总结各部门的工作报告，公布到当地政务信息网站上或向媒
体通报，也可以张贴在政府部门醒目的位置，通过各种渠道让公民了解政府近期的运行和政策的制定。再就是推行数字办公，推进政府部门政务工作的现代化、数字化、网络化和自动化，为公民了解政府运行提供便利，使公民从网上就可以实现对政府部门政务工作的合法监督权力。
4.2.2 改造传统行政理念的行政方式 第一，政府要从根本上改变传统官本位的行政理念，强化责任意识和服务意识，建设服务型政府，建立公民本位的行政理念。把对公民提供服务放在第一位而不是把维护本部门利益放在第一位。第二，为公民提供形式更多更丰富的参与渠道与方式,扩大公民参与的范围，通过定期公布政务运行状况、举办讲座、听证会、展览会、开展民意调查和网上评议政府等方式加强与公民之间的沟通，接受公民监督和评议，改变政府现有的封闭式的运行机制。部门领导虚心接受公民意见并科学运用。第三，改变现有“金字塔”型的管理模式，进行权力分化，防止权力的过度集中造成的权力滥用和腐败。第四，加强监督部门的建设，除了外部的公民监督还要加强建设内部监督，可以是政府部门内部的监督也可以是其他部门的监督。
4.3 公民方面 4.3.1 提高参与意识和能力 首先 ,夯实公民主体意识的经济基础，经济上平等了 ,才能激发公民参与的愿望和要求 ,促使人们自觉地维护自身合法的民主权利 ,强化其主体意识，其次 ,要进一步提高公民的整体文化素质和政治素质 , 授予他们有关绩效评估方面的知识和技能 ,塑造一个公众参与型的政治文化氛围 ,这是切实提高公民参与评估能力的现需要。[14]国家可以从义务教育阶段大力推进加强政治参与教育，让公民在受教育阶段就强化其政治人格，认识到自身的政治权利和义务，加强对政治的参与感、责任感、和使命感。对于已经踏出校园的公民可以加强宣传，通过新闻或者举行讲座等方式使其正确认识到自身的定位和价值。
公民参与与经济发展也存在直接关系，正常温饱生活都保障不了的公民根本无暇顾及公民参与的问题。只有通过大力发展地方经济、完善公共设施建设、完善国家保障制度等方式增加公民平均基本工资收入，充实公民的物质生活和精神世界才能促使更多公民主动、积极地参与政府绩效评估。
4.3.2 发展公民组织式参与 目前，我国公民参与主要以个体的形式进行。一般个体参与政府绩效评估都没有制定计划和明确的目标，所以对问题的针对性不强；并且参与受自身情绪影响较大，造成参与的稳定性较差；同时个人参与容易造成因追求个人利益才参与的情况，把参与政府绩效评估当成一种实现自身利益的手段，都以个人利益为标准对政府绩效进行考核。同时公民个体间的差异、能力水平不统一，评估不科学、不专业、不准确，对评估结果影响巨大。由于公民个人缺乏专业的评估知识和评估手段，对评估的进展和准确性会造成一定的影响。要解决这个问题就应该发展专业的民间评估组织，专业的民间评
估组织相较于其他评估主体来说有较强的独立性，而且作为第三方，在评估过程中受到外界因素的影响较小，同时，可以节省大量的公共资源，降低公民参与政府绩效评估的成本。同时，专业的评估组织具备专业的理论、技术和丰富的操作经验，这就可以弥补政府部门和普通民众专业知识的不足，更好地推动政府绩效评估的深入发展，提高评估的效率和准确率。[15]公民个体的素质差异巨大并且影响力不足，这都是可以通过进入民间专业评估组织补足的。在组织内大家为了共同利益诉求而奋斗，集体的力量是强大的。而且日益壮大的民间专业评估组织会吸引更多专业的专家学者加入，为组织提供更多的知识和理论基础，通过合法的形式向政府提出合理要求，积极维护自身合法利益。同时相较于个人而言政府更看重专业评估组织的意见和建议，所以通过专业的评估组织提出的要求会更容易被政府部门采纳。
结论 本文通过对“海口市公民参与政府绩效评估”的案例分析，总结出其中政府部门存在的官本位意识浓厚、绩效评估制度不健全、绩效评估配套制度供给不足等问题，公民方面的参与积极性不足、参与路径狭窄、公民组织松散等问题，并结合原因提出了完善现有法律体系和制度、政府透明化办公、拓宽公民参与渠道和改变传统行政理念、提高公民参与意识和公民组织式参与的完善措施。为今后公民参与政府绩效评估的改进提供一个可行的方向。
公民参与政府绩效评估是建立服务型政府和民本位评估的重要一步。使政府能更多地倾听公民的“声音”，在政务运行和制定政府决策时更多地考虑到公民的诉求和愿望。对提高政府行政效率、降低运行成本与为公民提供更优质的服务上都有实质的改善。
同时由于本人学识水平和选取案例时间比较长远，资料难以收集等限制，对公民参与存在的问题和原因分析不够充分，许多完善措施只提出了一个大范围的理论，没有进行细化研究。因此本文尚有许多不完善之处，仍需进一步的研究与补充。
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