生态建设与财政的关系及发展思路
一、当前国家和省级政府涉及张承地区生态建设与保护的支持政策与措施
（一）国家出台的生态补偿政策及措施
近十几年，国家实施了退耕（牧）还林（草）、天然林保护、三北防护林建设、京津风沙源治理等多项重大生态建设工程，相应设立了森林生态效益补偿基金等 17 项重大生态建设与保护专项资金。2008年，国家又设立了重点生态功能区转移支付资金，最近三年（2009-2011）下达河北省资金分别为 3.42 亿元、6.57 亿元、7.66 亿元。同时，近几年在许多领域进行了生态补偿试点，通过扩大森林生态效益补偿范围、实行重点生态功能区转移支付制度等措施给予试点地区资金补偿。
（二）河北省出台的生态建设支持政策及措施
一是出台了一系列生态保护政策和管理办法。2003 年以省政府令出台了《关于家畜禁牧舍饲圈养的规定》，出台了《关于完善退耕还林政策措施的意见》、《河北省生态补偿金管理办法》。张承地区出台了《水土保持管理办法》、《禁牧舍饲管理办法》等相应政策措施。二
是逐步加大生态补偿力度。2011 年启动了环首都绿色经济圈蔬菜产业示范县建设，在丰宁、滦平、兴隆三个县，每年由省市县三级财政各拿出 500 万元发展蔬菜产业。三是积极谋求横向生态补偿。2008年 12 月，河北省与北京市签订了《关于进一步深化经济社会发展合作的会谈纪要》，约定在 2009 年-2011 年，北京市安排资金 1 亿元，支持河北省丰宁、滦平、赤城、怀来 4 县营造生态水源保护林 20 万亩。
（三）京津地区出台的跨区域生态补偿政策及措施 2000 年以来，北京市和天津市通过“首水规划”项目，支持官厅、密云、潘家口水库等上游地区的生态与环境保护工作。2007 年，北京市开始实施密云水库上游“退稻还旱”工程，对河北省有关县按照每亩 450 元标准进行补助（现为 550 元／亩）。此外，京津两市每年还通过开展慰问、联谊等活动，进行象征性补助。
二、生态功能区建设中市县反映的与财政紧密相关的问题
（一）从群众视角来讲，主要表现为财政补偿水平与当地老百姓的贡献不相称
1．一些项目补偿标准多年不变甚至不升反降。一是多数项目补助标准多年不变。“21 世纪首水规划”水土保持项目，丰宁县补助标准仍
为每平方公里投资 30 万元，而北京周边县已升至 100-150 万元；国家公益林补偿标准，北京市已经提高到每亩 30 元，河北省仍为 5-10元。二是少数项目不升反降。以退耕还林补贴为例，2001 年首轮折合现金补助为 160 元/年亩，与老百姓种粮收入大体相当，群众拥护。2007 年后，国家补助标准仅为每年每亩 90 元，群众意见较大。
2．一些项目长期存在补偿缺位。一是一些理应列入补偿范围的事项没有列入。例如，目前国家对牧区半牧农牧民启动了补偿，全国共有 268 个旗县受益，张家口坝上 4 县属于这类地区，却未被列入补偿范围。二是一些理应列入补偿的人员没有列入补助范围。国有林场改革后，大量下岗林业工人没有纳入补助范围，迫于生计，时有毁林现象发生。三是诸如人工种草、基本草场建设、围栏封育工程等大部分工程没有补植补造和抚育管护费用。四是项目没有设计施工费，工程都要靠群众投工投劳完成。五是群众后续生存发展缺乏足够支持。尽管国家对生态移民、舍饲禁牧农户后续生产发展给予一定资金支持，但由于生产生活成本上升，少量补助资金不能维持原有生存发展水平。六是一些临时性补助存在较大不确定性。如圈舍补助，只体现在巩固退耕还林成果后续产业项目中，补助的时限、对象具有不确定性。
3．自然因素与社会因素共同作用，老百姓收益进一步降低。一是部分地区农民退耕还林后续收益近乎为零。坝上地区受地理条件限制，只能种植沙棘等林木，经济收益很小。二是部分地区种植国家重点公
益林损失巨大。丰宁县国家重点公益林 190 万亩，国家每年每亩只补助 10 元，20 年后所获得的补助只有 200 元，而按用材林对待，获得的经济收入可达到 4000 元以上。三是在国家政策等因素共同作用下农民对比收益明显下降。如退耕还林，由于补贴下降、舍饲禁牧增加养殖成本导致收益减少，同时因不能享受国家农业税减免、种粮补贴等优惠政策，进一步减少了收入。
（二）从财政部门视角来讲，主要表现为减收增支压力巨大
1．财政减收影响巨大。实施生态工程后，因耕地减少直接带来税收减少。沽源县截止 2010 年，实施“一退双还”、农田林网等工程累计减少耕地 52 万亩。按每亩耕地创造财政收入 51 元计算，全年共减收 2600 多万元。此外，由于禁牧导致规模较小的养殖户放弃养殖产业，全县目前牲畜存栏量比去年底减少近 20 万头（只），对畜牧产业税收影响很大。初步测算，仅舍饲禁牧一项，该县每年减收 1200 万元左右。体现在工业上，主要是矿业发展受到很大限制。仍以沽源县为例，为保护生态环境，放弃和限制矿产开发，每年减收近 3000 万元。
2．财政增支压力明显。一是国家给予的生态建设补助标准低，地方政府需要再安排大量支出。沽源县为落实禁牧与舍饲圈养，截止2010 年底，财政自筹投入了 5500 万元。二是地方政府承担了大部分
生态功能区管护费用。沽源县为保证 258.5 万亩森林草场的禁牧、防火、植物病虫害防治，县财政每年至少投入 800 万元。三是后续产业发展需要大量资金支持。沽源县为促进生态农业发展，县财政除投入引导资金外，还要加大水利、道路等基础设施建设投入。2000 年以来，已累计投入 6000 多万元。
3．财政管理有待完善。一是财政支持手段单一。国家及省级用于生态功能区建设的支持政策，主要限于财政专项资金转移支付和生态工程建设专款，支持手段单一，不利于生态功能区科学持续发展。二是支持资金分散使用。财政资金一般按部门下达，各部门分散使用，无法形成合力。以京津风沙源治理工程为例，山西创新性地将各类资金整合在一起实行综合治理，效果明显。三是资金使用绩效评价缺位。造林植草一般都由职能部门组织实施，缺乏科学的招投标制度和工程化管理，管理成本趋高，投入效果大打折扣。四是财政支持定位不明确。哪些项目应列入财政补偿范围、应由省市县哪级具体负责，目前没有明确规定，相应缺少了问责主体。