关于国有资产经营公司
**市**区国有资产经营有限公司成立于一九九九年三月，是**区政府为建立与社会主义市场经济相适应的现代企业制度和国有资产管理、监督、营运新体系而设立的国有资产营运机构。公司享有重大决策、投资收益和选择经营者等出资者权利，并承担国有资产保值增值责任。政府授权公司经营的工业企业17家、商业企业10家，总资产7.11亿元,净资产2.43亿元,包括化工、建材、机械、棉纺、煤炭、房地产等多种行业。
国资公司成立后，立足于本区工业现状，充分发挥“监管、重组、投资、服务”四大职能，以建立现代企业制度、优化国有资本结构、实现国有资产保值增值为目标，围绕国企改革与发展、国有资产监督与营运、工业经济结构优化与升级三大课题，突出抓好国有资本结构优化、国有资产盘活、新经济增长点培育和企业领导班子建设。
**市国有资产营运层的运作新思路
［编者按］ 本文是根据**市国资办主任贾和亭在2003年3月22日 “国有资产管理体制改革与国有控股公司运作高层论坛”上的演讲整理成文（未经本人审阅），旨在学习**市在国有资产经营管理方面的有效做法和有益经验，为国资公司的发展提供借鉴。
**市国有资产管理体制改革起步较早，其探索出的以确立国有资本出资人为核心，以“国资委（办）－资产经营公司、授权经营集团公司－全资、控股、参股企业”三个层次为主要架构的、较为完备的国有资产经营监督营运体系和机制，被称为“**模式”的国有资产管理体制改革。其第二层次，即国有资产经营层（资产经营公司、授权经营集团公司）的运作思路和有效做法，对我公司的今后发展和战略制定有十分重要的借鉴意义，为更好应对北京市国有资产管理体制改革提供了思路。本文主要研究分析**国有资产营运层的运作思路、对全资、控股企业的监管策略，以及新体制下国有资产营运运作模式。
一、**国有资产营运层的职能定位
国有资产经营公司是**国有资产营运层次的主要载体。作为**市国资委授权的国有资产运营机构，国有资产经营公司以国有资本出资人身份，代表政府对授权范围内的国有资产直接行使资产受益、重大决策、选择经营者和资产处置等出资者权利。主要有两种类型：一是纯粹型的控股公司，如**市投资管理公司和商贸控股公司；二是混合型的控股公司，如建设投资控股公司、授权经营集团公司等。其主要职能有资本经营、发展规划、产权管理、人事管理等四项。
（1）资本经营职能：主要是按市场规则进行股权运作，对全资、控股企业进行重组，提升企业的资产质量和效益水平；推进全资、控股企业的产权主体多元化和改制；支持优势企业做强做大，推动放小和退出工作，直接进行项目投资，培育经济增长。
（2）发展规划职能：主要是确定所属全资、控股企业的发展规划和经营计划，总体改革方案，并监督和指导企业实施。
（3）产权管理职能：主要包括收益管理、投资管理和资产处置。
（4）人事管理职能：主要包括委派或推荐企业的董事、董事长、监事、监事会主席以及未设董事会企业的总经理和副总经理；按规定任免或选举企业的党委书记、副书记、纪委书记。
此外，资产经营公司不行使行业管理和行政管理职能，主要从事产权管理和资本运营，担负国有资产保值增值的任务，对**市国资委负责，并接受市国资委的监管。
二、**国有资产营运层对全资、控股企业的监管思路
资产经营公司、授权经营集团公司以产权为纽带，以出资者代表的身份，主要通过实行全面预算管理，完善产权代表报告制度，强化审计监督，审定企业的公司制改造、资产经营方案以及企业重大投资决策，加强对所属企业薪酬管理与业绩考核，审定企业利润分配方案等方式加强对全资、控股企业监管。
(1)实行全面预算管理。资产经营公司、授权经营集团编制全面经营预算，对全资、控股的企业进行的重大经营活动和经营决策，如成本费用、利润、投资、资产重组、融资等，都纳入经营预算，由资产经营公司、授权经营集团公司进行一次性审查通过。同时对经营预算执行情况进行监督、检查。
(2)建立和完善产权代表报告制度。资产经营公司、授权经营集团公司通过委派产权代表参与企业的重大决策。对企业的重大经营事项，产权代表以个人名义及时向资产经营公司报告，按照资产经营公司的决定在企业发表意见，最终影响企业的决策。同时，明确产权代表的权利和责任，考核产权代表的业绩，制定产权代表的报酬和奖惩办法。
(3)选择经营者。根据管资产与管人、管事既相结合又相互制衡的原则，按照规定权限和程序，考核、任免或推荐所属企业的领导人员。
(4)实行财务总监制度。资产经营公司向全资、控股企业派出财务总监。财务总监对全资、控股企业董事会和资产经营公司、授权经营集团公司负双重责任，并在全资、控股企业董事会的领导和资产经营公司的指导下开展工作。同时，根据国家及**市有关法律法规，资产经营公司和授权经营集团公司的决议、董事会决议，以及公司的章程、财务制度的要求，财务总监对规定事项与经理实行联签制度。
(5)建立健全监事会工作报告制度。监事要定期或不定期向委派产权单位报告工作，内容包括：监事履行职责的情况、企业重大事项决策及执行情况、企业经营运作情况等。
(6)建立审计监督制度。资产经营公司、授权经营集团公司委托中介机构对所属企业进行年度审计，产权代表离任审计和期中审计。审计结果作为对企业考核奖惩、企业领导人员任免的重要依据。
(7)健全薪酬管理与绩效考核制度。根据所属企业经营业务的特点，对企业实现的利润总额、国有净利润、国有资产保值增值率、净资产利润率、不良资产比率等项经营指标进行考核，并给予相应奖惩。
三、**市国有资产营运层的运作新思路
**市国资委根据党的十六大关于深化国有资产管理体制改革的精神，对目前国有资产营运层存在的管资产和管人、管事相结合没有落到实处、行使职能越位、错位、不到位等现象进行了深入分析，提出在新的国有资产管理体制框架下，国有资产营运层运作思路的框架将有几个方面创新：
（1）改进国有资产经营公司的法人治理结构。根据目前的实际情况及有关改革精神的要求，对国有资产营运层的领导决策机构设置进行改革。主要有两种方案：一是设立董事局(会)；二是原则上不设董事局(会)，直接授权给经营班子。具体如下：
一是资产经营公司设立董事局(会)，优化人员结构。资产经营公司主要代表国有资本行使出资人职能，核心业务是进行产权管理和资本运营，决策行为直接关系到全市国有经济结构和布局调整的大局，应设立董事局（会）。为了提高经营决策的科学性和民主性，董事局（会）的人员构成也要做适当调整。主要由三部分人员组成：资产经营公司领导班子成员；上级政府部门包括国资管理机构及有关经济管理部门人员；社会专家。以上三部分人员以各占董事局总人数的三分之一为宜。社会专家为独立董事。独立董事人员主要由国有资产管理机构从经济、法律、金融、企业管理、专业技术等方面的专家、学者和社会知名人士中选聘。
二是授权经营集团公司原则上不设董事会。授权经营集团公司职能定位与资产经营公司有所区别，其核心职能是以专业化的生产经营为主，为减少管理层次，降低管理成本，原则上不设董事会，国有资产直接授权给其经营班子负责经营。对国家有特殊规定应设立董事会的集团公司，要严格按照公司法的要求，分清董事会和经营班子的职能。
（2）进一步明确资产经营公司的职能定位。资产经营公司作为由政府授权具体行使国有资本出资人代表职能的特殊企业法人，核心职能是产权管理和资本运营。具体运作过程中要充分注意“到位”而不“越位”。
一是在“管人”方面，主要是要管好下派企业的产权代表和监事。在企业领导人员中只管董事长的任免，总经理由董事会聘任和解聘，对董事长和总经理不搞“一纸任命”。
二是在“管事”方面，要管好下属企业的产权处置、投资、担保等重大决策，但不参与企业的具体生产经营和管理活动；
三是要抓好产权代表报告制度的执行，保证国有资本出资人职能的落实到位，对不能严格执行该制度、应该报告的不报告、该事前请示却“先斩后奏”的产权代表要予以惩处乃至撤换；四是公司的内部机构要紧紧围绕资本运营的核心职能来设置，做到精简高效。
（资料提供：研究发展部）
肖金成：如何认识国有资产经营公司
——国有资产经营公司的性质、经营目标以及与有关单位的关系
在以搞活国有大中型企业为重点的经济体制改革过程中，如何在贯彻“政企分开”原则的同时，保障国有资产的保值增值，防止国有资产流失，维护全体劳动者和国家的合法权益，始终是一个困扰我国国有企业改革的重要难题。中共十六大报告明确提出：“中央政府和省市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值”。现实告诉我们，组建既能符合经济体制改革方向，又能代表国家维护国有资产权益的国有资产市场经营机构即国有资产经营公司已成为弥补我国国有资产经营主体缺位，完善国有资产管理体制的迫切需要和客观必然。
一、国有资产经营公司的性质
虽然人们认为应成立国有资产经营公司或类似的机构来经营和管理国有资产，但人们对国有资产经营公司性质的认识并不一致。笔者认为，国有资产经营公司虽然是代表国家经营国有资产的特殊机构，但根据政企分开的原则，把经营公司塑造成只具有经济功能，并按市场经济原则进行组建、经营和管理的企业更为合适。首先，从法律关系上看，经营公司无论采取怎样的经营形式，都应以企业的身份从事活动，必须纳入《公司法》的调整范围，使其按照《公司法》的规定进行组建而不宜另外制定一套特别法律。其次，从我国改革的实践和改革的需要看，把经营公司塑造成纯粹的经营性实体，使其能象其他普通的公司企业一样进行正常的经营和竞争，可以有效防止其变成“翻牌公司”，同时也是提高国有资产经营效率的重要保证。第三，经营公司虽然具有一定的特殊性，但这种特殊性主要体现在其经营对象是一种特殊商品──国有资产产权，而不在于其组织和经营本身。若从组织和经营上讲，经营公司与普通的公司企业没有什么本质区别。把经营公司定性为符合《公司法》基本要求的公司企业，应是一种比较合理而现实的选择。那种试图赋予经营公司特殊组建程序和管理方式的观点，未必有利于经营公司的合理运营与发展。
如何避免新组建的国有资产经营公司变成“翻牌公司”，是人们对建立经营公司的最大担心，同时也是国有企业改革中人们普遍关注的一个焦点。根据以往经验，虽然制定方案的人抱着良好的愿望，但在具体执行中，因没有切实可行的保障措施，或受到来自不同方面的压力，往往使新成立的公司又变成新的行政性或垄断性管理机构，从而成为新的改革对象和改革的障碍。
为了避免国有资产经营公司可能蜕变为“翻牌公司”，必须建立一套比较完整的内部和外部约束监督机制。
１、在属性上将经营公司确定为彻底的也就是彻头彻尾的企业法人，同时明确资产经营公司只有通过经营国有资产获得的收益来维持其生存和发展。作为企业，既有扩大控股范围和膨胀其资产从而发展为跨国公司的可能，也有陷入资不抵债、破产倒闭的危机境地的可能。也即是说，其生存和发展的基础是所持股的企业，只有企业盈利和发展，资产经营公司才能生存和发展。
２、设立足够数量的公司，创造必要的竞争环境。如电力行业应设立三至五家，冶金行业应设立五至十家。设立经营公司的重要目的是保证国有资产的保值增值和促进国有资产的流动与重组。既然资产经营公司的利益在于所经营的国有资产的产权，在于所控股企业的质量，那么如何通过经营和市场竞争获得更优良的资产和企业，就成为经营公司获得利益增强实力的重要手段。设立相当数量的资产经营公司，使其展开适度的竞争，以期产生经营上的动力和压力，迫使其改善经营管理，提高所控股企业的经营效率和资产质量，从而增加自身收益。
３、建立完善的监督体系。除了资产经营公司自身成立董事会和监事会进行内部监督之外，还必须加强外部监控。具体讲就是，由财政部负责管理资产经营公司的财务、审批经营公司的财务预决算，以及对经营公司进行业绩考核。由国有资产管理委员会行使国有资产的行政管理职能，对国有资产的评估和交易进行管理，负责审批国有资产的流入流出。由国家审计、监察机关负责对其执行国家有关法律、法规、政策和制度的情况进行日常监督。此外，工商、税务、金融等部门也应对其加强监督。通过上述全方位的监督管理，就有可能保证其正常经营和良性发展。
二、国有资产经营公司的经营目标
国有资产经营公司虽是以国有资产产权为主要经营对象的特殊经济实体，但经营目标与一般的经济实体没有本质上的区别，其直接目标就是追求利润或资产增值，实现自身利益最大化。通过追求自身利益最大化来间接实现国有资产在价值上的保值增值，除此之外，不应赋予其他目标。也即是说，对一家国有资产经营公司来讲（政策性国有资产经营公司除外），自身经营收益最大化是其作为经营实体所应追求的唯一目标。国家对国有资产保值增值目标的追求，正是通过经营公司对其自身利益的内在追求而自发地实现。
为了实现上述经营目标，经营公司在经营过程中应严格遵循独立核算、自主经营、自负盈亏的原则。其具体经营决策除了应符合国家颁布的法律、法规和政策，并接受有关监督部门依法监督检查外，不受任何部门的行政干预。
三、国有资产经营公司与有关单位的关系
国有资产经营公司的成立打破了现存的机构格局和利益格局，各方面的关系也将发生巨大变化。
（一）国有资产经营公司与国有资产管理委员会的关系
国有资产管理委员会是国有资产的管理者，国有资产经营公司是国有资产的经营者，二者存在着密切的关系。笔者认为，国有资产管理委员会是专职行使国有资产管理的行政机关，承担着管理全社会国有资产的职责，不仅管理经营性国有资产，而且管理非经营性国有资产。通过管理和监督，防止国有资产流失。国有资产管理委员会应通过派出董事和监事实施对国有资产经营公司的领导和监督，当然也可间接派出公司的主要管理者。
在我们看来，既然国有资产的最终所有者是全体劳动人民，国有资产管理委员会代表全体人民行使国有资产的所有权，因此，国有资产管理委员会就是国有资产的所有者代表。主要职责是制定国有资产管理法规、负责国有资产经营公司的组建、负责国有资产产权交易的管理和国有资产评估的管理以及对资产经营公司经营进行监督等。
（二）国有资产经营公司与财政部的关系
如前所述，国有资产经营公司是国家独资企业，其资本是通过财政部从国有企业那里划转的。通过划转，原来的国有企业成为国有资产经营公司所属的企业，而国有资产经营公司便顺理成章地成为国有企业。财政部应对国有资产经营公司的财务进行全面管理和监督。不仅如此，财政部还是经营公司的最大债权人，更有理由承担对国有资产经营公司的财务进行全面管理和监督之职责。
国家复式预算制度已实行很长时间，由于缺乏具体内容，至今仍是有名无实。我们设想将国有资产经营公司的财务纳入复式预算轨道，即财政部将国有资产经营公司的税后收益全部在复式预算的经营公司资产收入栏中列收，将其投资在复式预算的经营公司投资栏中列支。通过预算列收列支，既对经营公司的经营活动进行全面反映，同时也使我国的复式预算有了真正现实的基础，从而有利于充分发挥复式预算在我国经济运行调节中的积极作用和功能，并有利于国家预算的统一。这一点，无论是从财政体制改革和整个经济管理的需要看，还是从我国的管理实践看，都是比较现实而可行的。
（三）国有资产经营公司与大型企业集团的关系
我国企业集团从横向联合开始，已得到了长足的发展，全国已有几百家大型企业集团，成为我国经济建设的重要力量。虽然企业集团类型各异，但多数是以产品为龙头，组织全国同类企业进行生产协作的企业联合体，因此，应逐步发展为混合控股公司。全国性综合型企业集团应发展为纯粹控股公司。除了全国性企业集团之外，国有资产经营公司与大型企业集团的关系是母子公司的关系。即经营公司是一级公司，企业集团公司是二级公司，依次是三级公司和四级公司。这样设计，一是可有效解决企业集团的“内部人控制”问题；二是有利于促进企业集团的快速发展。通过注入资金、股份制改造、产权重组等方式，增强企业集团母公司的实力；三是有利于发挥企业集团的产品优势、技术优势和管理优势，进一步扩大生产规模和经营规模，增强国际竞争力。有人将大型企业集团定性为“国家授权投资的机构”，实践中很难行得通。（１）企业集团以生产经营为主，改为以投资为主，搞不好顾此失彼，有可能失去原来的优势。（２）受地域限制，资金融通难以通畅，自身资金提襟见肘，哪有更多的资金用于投资。（３）企业集团公司发展为投资公司，势必和核心企业发生分离，将使交易成本增加。（４）企业集团公司如成为国家授权投资的机构，必须成为国有独资公司，便使自身资产凝固化，堵死了向社会筹资的渠道。少数大型企业集团的母公司也可转制为纯粹的控股公司，经财政部核定资本后，成为国有独资的国有资产经营公司。
大型企业集团公司成为国有资产经营公司的子公司之后，经营公司应将其改制为股份有限公司或有限责任公司，使其迅速成为实力雄厚、规模巨大、以资产为纽带、生产经营一体化的跨国财团。
（作者单位：国家计委国土开发与地区经济研究所）
**区国有资产运营有限责任公司
**区国有资产运营有限公司内设综合管理部、发展投资管理部、资产运营一部、资产运营二部和财务管理部等五个业务部。
一、综合管理部
（一）负责公司综合协调、管理工作；
（二）负责公司文件、信函、档案等文秘工作；
（三）负责公司组织、干部、人事、纪检、工会、妇女、计划生育、精神文明建设等工作；
（四）负责公司各种会议的通知、组织、记录和督办落实工作；
（五）负责公司后勤保障、安全保卫、卫生工作；
（六）负责公司车辆及其他固定资产的使用、维护等日常管理以及办公用品的采购、管理工作；
（七）负责公司员工学习、培训计划的制订及组织实施；
（八）负责公司内部管理制度的制订及实施；
（九）负责公司员工的年度考核及奖惩工作；
（十）负责公司工作计划、年度总结、决议等综合性文件的起草工作；
（十一）负责公司党、政印鉴的使用登记管理工作；
（十二）负责搞好政策信息方面的调查研究工作；
（十三）负责公司宣传信息报道工作；
（十四）负责公司对外经济纠纷的处理及与经济有关的法律事务处理。
二、发展投资管理部
（一） 负责公司发展战略与总体发展规划的研究制订工作；
（二）负责研究公司管理、发展和体制改革中的重点、难点问题，并提出对策意见；
（三）负责公司投资项目的调研、论证，编制可行性研究报告，进行经济效益、社会效益分析评价；
（四）负责公司投资项目实施方案的编制及项目实施的全过程管理；
（五）负责科技信息、产品信息、市场信息、技术资料的收集和整理工作；
（六）负责公司新上项目的开发建设，施工管理，直至交付生产全过程的管理工作。
三、资产运营一部
（一）负责审核全资、控股公司年度经营计划并监督实施，参与参股公司年度经营计划的制订及实施；
（二）负责全资、控股公司国有资产保值增值考核奖惩办法的制订和监督实施；
（三）负责对全资、控股公司经营者进行年度经营业绩考核，并提出任免、奖惩建议；
（四）负责全资、控股、参股公司财务总监的委派及考核工作；
（五）负责公司国有股权收益收缴工作；
（六）负责公司国有资产（股权）重组、合并、出售等调整方案的制订和实施；
（七）负责全资、控股公司投资、贷款、担保、资产处置等重大经济活动的审批和监督工作；
（八）负责公司及全资、控股公司发行债券或股票方案的制订（审核）和上报事宜。
四、资产运营二部
（一）负责政府授权经营的行政事业单位资产管理；
（二）负责信息收集、市场调研、效益分析等前期准备工作，拟订资产运营方案；
（三）负责对资产进行评估，签订有关处置（出售、置换、抵押）协议，采取多种形式实施资产运营，并负责资产运营收益的收缴；
（四）负责行政事业单位商品房的对外招租、收益收缴，以及公司其他租赁资产的管理；
（五）负责资产运营后的信息反馈和跟踪管理工作。
五、财务管理部
（一）负责公司财务、会计管理工作；
（二）负责公司各项财务管理制度的制订和执行；
（三）负责公司财务预算编制、执行，对公司资本运营情况进行财务成本、效益分析；
（四）负责公司财务、会计核算，财务报告、报表的编制工作；
（五）负责全资、控股、参股公司的财务指导、财务审计工作；
（六）负责对公司融资渠道、融资规模及融资方式进行可行性研究、论证，拟订融资方案，签订融资协议。
（七）负责对公司资金结构进行分析，综合运用金融工具，降低融资成本，防范财务风险。
国有资产授权经营公司与政府部门关系初探
「内容提要」国有资产授权经营公司在国有资产管理体制中处于政府与市场接口处的中介地位。因此，弄清国有资产授权经营公司与政府国有资产管理部门之间的关系就显得十分重要。本文通过分析指出，这二者之间实际上存在双重关系，即“投资关系”和“授权关系”。并进一步指出，国有资产管理部门对授权经营公司的管理权利来自于投资关系，是一种出资者的权利。同时指出二者之间的授权关系的法律性质为信托关系而非委托代理关系。本文最后提出了用信托制度来构建国有资产授权经营制度的设想。
「关键词」国有资产授权经营、国有资产管理部门、投资关系、授权关系、信托制度
一、国有资产授权经营公司在国有资产管理体系中的地位
党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中指出：“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立健全产权的责任制度。……中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。允许和鼓励地方试点，探索和建立国有资产管理的具体形式。”以这一规定为基础，我国确立了“国家统一所有、政府分级管理、投资主体营运、多方分工监督、企业自主经营”的国有资产管理的总体框架。国家统一所有，是指国有资产的权利主体是中华人民共和国，国务院统一行使国有资产的所有者职能，不能搞部门所有、地方所有和企业所有。政府分级管理，是指县级以上各级人民政府，根据上级政府的授权，对其管辖的国有资产具体行使所有者的管理职能。投资主体营运（即授权经营），是指各级国有资产管理部门将一定范围内的国有资产授权给大型企业、企业集团和控股公司，由他们进行持股，行使出资者的权利。多方分工监督，是指政府的各个部门根据法定的权限对有关国有资产的各种活动进行监督。企业自主经营，是指企业对本企业范围内的国有资产依法享有法人财产权，自主经营，而国家对投入企业的国有资产享有出资者权益。（注：谢次昌：《国有资产管理法》，法律出版社，1997年版，第21页。）
这个框架形成了从中央政府到地方各级政府，再到投资主体，最后直至企业的一个层级体系。在这个体系中，每往下一层，就越接近市场一步，最后到各个企业成为完全的市场主体。因此，从一定程度上来说，整个国有资产管理和经营体制，都是围绕着实现“国有资产从政府管理向市场运作转换”这一目标展开的。但是，国有资产“国家所有”的特性决定了，无论怎样转换，政府与市场之间必然有一个“接口”，在“接口”以上属于政府管理的范畴，“接口”以下则属于市场运作的范畴。由此可见，“接口”处于整个国有资产管理和经营体制的核心和枢纽地位，它真正决定了国有资产能否最后进入市场。因此，探索和建立一个好的科学的“接口”，一直是国有企业改革的理论和实践中十分关注的问题。在上述国有资产管理和经营体制中，这一“接口”的职能是由国有资产授权经营公司承担的。也就是说，国有资产授权经营公司在我国国有资产管理体系当中位于政府与市场的中介的地位。
正是由于国有资产授权经营公司的上述中介地位，因而我们在考察国有资产授权经营公司时，除了要了解其内部结构及运行外，还要准确把握它与政府的关系以及它与其持股的企业之间的关系。关于授权经营公司与其持股的企业之间的关系，与一般的市场主体之间控股、持股的关系是一样的，适用《公司法》的规定。而授权经营公司的内部治理结构及运行，由于其出资者的特殊性，与一般的公司有所不同。因而，准确把握授权经营公司与政府的关系是正确理解国有资产授权经营公司的关键所在。也只有理清了它们与政府的关系，才能使国有资产授权经营公司成为真正的市场主体，完成社会主义公有制与市场经济在微观层次上的结合。因而，本文着重对这一问题进行探讨，以期抛砖引玉。
按照政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的原则，各级政府部门可以划分成两类：一类是国有资产管理部门，另一类是社会经济管理部门。因此，探讨政府与国有资产授权经营公司的关系，也应分开进行：一是政府社会经济管理部门与国有资产授权经营公司的关系；二是政府国有资产管理部门与国有资产授权经营公司的关系。对于前者，即政府社会经济管理部门与授权经营公司的关系，笔者认为主要是一般市场主体与政府之间的关系。政府社会经济管理部门对国有资产授权经营公司的管理，应同对其他企业的管理一样，是对它进行指导、调控、提供服务，而不应有其他特殊之处。否则，就难以达到政企分开的目的。因此本文对这一关系不想作过多论述，而主要探讨后者，即国有资产管理部门与授权经营公司之间的关系。
政府国有资产管理部门与授权经营公司之间的关系，究竟是一种怎样的关系，其法律性质是什么？现在在立法和理论上都不很明确。大体来说以下两种观点比较普遍：
一是把国有资产管理部门、授权经营公司和被授权企业之间的关系理解为国有资产管理部门将国有资产投资于授权经营公司，而授权经营公司再把这些国有资产投资于被授权企业。他们之间的关系均为投资关系。由于被授权企业大多在授权经营公司成立之前就已存在，因而，若要把政府国有资产管理部门与授权经营公司之间的关系单纯理解为投资关系，就必须作一个“虚拟”解释，即虚拟国家先把资产投资于授权经营公司，然后授权经营公司再投资于被授权企业。“进行企业集团国有资产授权经营是考虑到目前我国企业集团的集团公司与成员企业之间大多为非产权关系，即行政隶属关系、统一计划单列关系、统一承包关系或生产协作关系。通过政府授权经营方式来确立他们之间的产权关系可以在较短时间内以较低的代价实现产权连结。”（注：见《国家国有资产管理局关于印发〈关于企业集团国有资产授权经营的指导意见〉的通知》，1996年9月11日，国资企发[1996]115号）因此，从根本上来说，国有资产授权经营的目的就是为了建立这一观点所理解的那种明晰而简单的关系。
二是认为国有资产管理部门与授权经营公司之间的关系为“授权关系”。也就是认为二者之间的关系就基于国有资产管理部门把国有资产授权给授权经营公司经营。国有资产管理部门也正是因此才拥有对授权经营公司的管理权。目前多数研究国有资产授权经营的文章都持这一观点。
以上两种观点均有一定的道理。但由于讨论这一关系时没有明确一个基本的前提，从而使得讨论无法深入，更重要的是没能达到实现国有资产所有者职能与营运职能相分离的目的，从而导致了立法上的一些混乱。
笔者认为，政府国有资产管理部门与授权经营公司之间存在两种关系，即投资关系和授权关系。首先，国有资产管理部门投资设立授权经营公司，同时被授权企业也由国有资产管理部门投资设立，然后，国有资产管理部门再把这些企业授权给授权经营公司经营。国家有关文件中关于国有资产授权经营的定义也体现了这一点。“企业集团授权经营是指政府将企业集团中国家以各种形式直接投资设立的成员企业（指与集团公司非产权关系的企业，下同）的国有产权授权集团公司持股，……”（注：见《国家国有资产管理局关于〈关于企业集团国有资产授权经营的指导意见〉的通知》，1996年9月11日国资企发[1996]115号）可以看出这一定义表明国有资产授权经营包含两个行为：投资设立国有资产授权经营公司，把原有的国有企业授权给国有资产授权经营公司经营。
正是基于这一理解，笔者下面分别讨论这两个关系。
二、国有资产管理部门与国有资产授权经营公司之间的“投资关系”
国有资产管理部门对授权经营公司首先是一种投资关系，只有明确投资关系才能真正实现国有资产所有者管理职能和营运职能相分离的原则。这可以从理论和实践两个方面加以证明。
（一）理论论证
首先，国有资产管理部门对授权经营公司的管理权利来源是基于投资关系产生。明确这种投资关系在法律上有重要意义，它指出了国有资产管理部门对授权经营公司进行管理的权利的真正来源。也就是说，国有资产管理部门正是基于“国家依法独资设立”这一投资设立行为，才拥有了选任授权经营公司管理人员、对其经营运作进行适应干预的权利。同时，这也是符合公司法和市场经济规律的。以往的理论忽视这一问题，给人的感觉是：国有资产管理部门对授权经营公司的管理权利是基于“授权”行为产生。实际上，基于“授权”这一事实产生的两者之间的关系，无论是代理还是信托（本文后面将详细阐述），都不可能派生出上述权利。
其次，明确投资关系有利于使授权经营公司成为真正的民事主体。国有资产管理部门毕竟是一个政府部门，按照市场经济的一般规则，政府部门是不参与市场竞争的。因此，有必要将国有资产所有者职能划分为管理职能和营运职能两部分。管理职能由国有资产管理部门作为政府机构来行使，这也是一种行政职能。营运职能则由授权经营公司来行使，这一职能完全是一个民事主体的职能。若不明确国有资产管理部门对授权经营公司的管理权利是源自于投资，那人们的理解只能是，国有资产管理部门的这一权利直接来源于行政权，国有资产管理部门对国有资产经营机构的管理也是行政管理。这样就使授权经营公司失去了民事主体的性质，成了一个政府派出机构。因此，正确理解国有资产管理部门与国有资产授权经营机构之间基于“投资”而产生的关系的本质，有利于摆脱“授权”行为派生管理权利的这一错误认识，对此，下文将有阐述。
再次，明确投资关系可以把国有资产管理部门的市场行为降到最低程度。国有资产管理部门作为政府部门不能成为市场竞争主体是市场经济的基本要求，但要实现国有资产与市场经济的有机结合，连接国有资产的市场行为和政府行为毕竟得有一个“接口”。由授权经营公司来承担这一“接口”主要是因为授权经营公司数量少且一般只进行资本运营，从而在可能的范围内，最大限度地限制了政府的市场行为。
最后，明确这两者之间的投资关系并不造成“人格混同”。按照前面所述，国有资产管理部门既是投资者，即授权经营公司是属于自己的，又是委托者，即委托授权经营公司进行经营，是否意味着自己委托自己而出现所谓的“人格混同”呢？我们认为答案是否定的。因为授权经营公司依法有效成立后，其本身就是一个独立的法律主体，国有资产管理部门只是在选择管理者等问题上对它产生一定的影响，但并不意味着二者人格等同。
（二）实践论证
国有资产管理部门和授权经营公司之间事实上存在投资这一关系。所谓“授权经营公司”必须有“授权”，而要“授权”则必先存在一个“授权对象”，即必须先成立一个授权经营公司，或先存在一个可以授权的公司。前者是相对于纯粹性控股公司来说的，它们一般的由原来的主管局转制而来的，主管局要转制为控股公司，除名称改变外，还应采取实质性步骤，按公司设立的程序，进行投资、登记，建立公司化的组织机构。虽然在转制过程中，所谓的投资，都是由原来主管局的固定资产等来充抵，但毕竟也是国家资产管理部门代表国家进行的投资行为。后者则主要是针对混合型控股公司而言的。混合型控股公司，一般是由原来同行业的一些优势企业经授权、改制而成。这类控股公司，原来就存在一个授权的对象，不需要重新成立。原来的优势企业就是国有企业，国家实质上早就对其存在投资行为。由此可见，国有资产管理部门与授权经营公司之间广泛地存在着投资与被投资的关系。关于这一点，我国许多理论论著中都是有体现的。如有的著作在给国有资产营运机构下定义就认为，它是由“国家依法独资设立”的，（注：谢次昌：《国有资产管理法》，法律出版社，1997年版。）只是没有进一步研究这一行为的意义，在国家的有关规范性文件中也有所体现。（注：如《国家国有资产管理局关于印发〈关于企业集团国有资产授权经营的指导意见〉的通知》，1996年9月11日国资企发[1996]115号文件指出“政府授权经营时，集团公司必须是国有独资企业。”）
三、国有资产管理部门与国有资产授权经营公司之间的“授权关系”
由于国有资产管理部门与授权经营公司之间存在着“投资关系”，授权经营公司在国有资产管理部门“投资”的基础上依法成立后，即成为一个独立的市场主体。国有资产管理部门授权其经营管理一定范围内的国有资产，从而又产生了两者之间另一种性质的关系，即“授权经营”关系。对于这种关系的法律性质，现有理论没有明确，从而导致了立法上的模糊性及实践效果的局限性。因此，有必要从理论上对其进行剖析。
目前较为流行的理论认为，两者之间基于“授权”而发生的关系是一种委托代理关系（注：如敖华先生认为“国有资产管理部门与国有控股公司之间是国有资产的二级委托-代理关系”，见《国有资产授权经营的几个问题》（载于《甘考理论学刊》1998年1期）。持这种观点的学者还有很多，笔者不一一列举。）。并从委托代理这一观点出发，或讨论“国有资产授权经营的度”（注：盛毅、顾宇红：《国有资产授权经营问题研究》，载《社会科学研究》2000年第1期。），或讨论“授权的权限范围”（注：程国平：《企业集团国有资产授权经营的研究，载《**汽车工业大学学报》1998年第5期），热烈地争论究竟是“让渡使用权”、“让渡收益权”、“让渡处置权”，还是这些权利一起让渡。笔者对此有不同看法。
首先，如果将授权关系的法律性质界定为委托代理关系，那么进行这些讨论是必要的。因为代理的特征之一就是要求被代理人在“代理权限”范围内行事，所以确定给予授权经营公司哪些权利是非常重要的。但是，这样一来，岂不和国有企业改革初期一样，处于一种“放权”的状态下，想放给企业多少权就授予他们多少，不想放的话，就收回授权。这样就从根本上违背了“政企分开”的原则，也违背了推行授权经营制度的初衷。
其次，从代理的法律特征来分析，国有资产管理部门与授权经营公司之间基于“授权经营管理一定范围内的国有资产”而产生的关系与代理关系的性质并不相符。一些学者所说的“委托代理关系”实际上是一个经济学上的名词（注：经济学上的委托代理关系泛指任何一种涉及非对称信息得的交易。交易中拥有信息优势的一方称为代理人（agent），另一方成为委托人（principal）。张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社、上海三联出版社，1996年版，第398页。），而不是法律意义上的代理关系。由于没有弄清这两者之间的区别，才造成了这种混乱。
所谓代理，是指代理人在代理权限内，以被代理人的名义从事民事法律行为，其后果直接归属于被代理人的一种制度。国有资产管理部门与授权经营公司之间基于授权而产生的关系，从受托人接受委托人的委托，为委托人从事一定的事务的角度来看有一定的相似性，但是它与代理关系仍是截然不同的。
第一，代理关系要求代理人以被代理人的名义从事民事法律行为。而授权经营公司，对于授权范围内的国有资产，一般以自己的名义从事经营管理。
第二，代理制度要求代理的后果直接归属于被代理人。而实践中并非如此。一般来说授权经营公司经营管理行为的后果，直接归属于自身，由授权经营公司自身对其行为后果承担责任。从保护国有资产的角度来说，也不可能要求代理行为的后果直接归属于委托人国有资产管理部门。
第三，代理制度中，代理人只能在被代理人指示的权限范围内进行民事活动。而授权经营公司的权限则大大超过代理人的权限，它对授权范围内的国有资产实际上行使占有、使用、处分和部分收益权。
第四，它也不能归属于广义代理的任何形态。所谓广义代理，从英美法系的角度来说包括显名代理、隐名代理和不公开身份的代理三种。显名代理是指代理人以被代理人的名义实施民事行为，由被代理人承担权利义务的代理。隐名代理是代理人以自己的名义与第三人进行民事活动，代理人表明代理关系存在，但不公开被代理人的姓名。不公开身份的代理是指代理人不公开存在代理关系，而以代理人自己的名义签订合同。显然，三者都不能用于描述授权关系。从大陆法系的角度来说，广义的代理也包括直接代理和间接代理两种。直接代理与我们上面讨论的代理为同一概念。间接代理是代理人为了被代理人的利益，以自己的名义与第三人开展民事活动，其效果间接归属于被代理人。行纪合同是间接代理的主要形式。行纪与授权关系存在一定的相似性，但行纪还是不能概括授权关系的特征，主要表现为：
1、行纪范围很小。行纪合同一般局限于贸易活动领域，而授权关系中授权经营公司活动的领域非常广泛。
2、行纪合同调整的合同当事人之间的债权债务关系本质上属于债法。而授权关系中，二者间主要是一种财产管理关系，涉及物权、债权两方面的内容。因此，授权关系也不属于广义代理中的任何形式。
由此可见，以“代理关系”来定位或者描述国有资产管理部门与授权经营公司之间的“授权关系”是不够正确的，它并不能揭示这种关系的实质，也不能正确处理两者间的权利和义务关系。我们认为，以信托关系来定位“授权经营”关系是合理和清晰的。
四、以信托制度来构建国家资产管理部门与授权经营公司之间的授权关系
（一）授权关系是信托关系
首先，两者制度设计的目标相同。信托是委托人将财产权转移于受托人，受托人依信托文件所定，为收益人或特定目的而管理或处分信托财产的法律关系。（注：周小明：《信托制度比较法研究》，法律出版社，1996年版，第3页。）国有资产授权经营是委托人国有资产管理部门将国有资产委托给授权经营公司经营，从而实现国有资产保值增值的一种制度。可见这两种制度的目的都是为了实现转移和管理财产。
其次，授权关系的构造与权利状态与信托关系一致。就其构造来说，授权关系与信托关系一样也存在着委托方（国有资产管理部门）、受托方（授权经营公司）、受益方（国有资产管理部门与授权经营公司都有一定收益分配）等三方主体。同时，授权关系中还存在着授权关系成立的依据（即信托设立依据），授权进行经营管理的国有资产（即信托财产），和国有资产保值增值的目的（信托目的）（注：信托关系一般包括六个要素：信托设立的依据、信托财产、委托人、受托人、收益人和信托目的。）。
就其内部各方的权利状态来说。在信托关系中，按照英美法的体系，存在着“双重所有权”的概念。受托人对信托财产的权利为“普通法上的所有权”，受托人可以象真正的所有权人一样，管理和处分信托财产，第三人也都以受托人为信托财产的权利主体和法律行为的当事人。当然受托人不能为了自己的利益而使用信托财产，也不能随意毁坏信托财产。而受益人的权利则称为“衡平法上的所有权”，这大致相当于大陆法系的“受益权”。同时，信托关系中信托财产具有独立性。信托一旦有效设立，信托财产即从委托人、受益人和受托人的自有财产中分离出来，而成为一种独立运作的财产。从委托人的角度，委托人一旦将财产交付信托，即丧失其对该财产的所有权，不再属于其自有财产。从受托人的角度来看，受益人虽然享有受益权，但这主要是一种受益请求权，在信托关系存续其间受益人不有信托财产的所有权（注：周小明：《信托制度比较法研究》，法律出版社，1996年版，第12-13页。）。而在“授权关系”中，授权方（委托人即国有资产管理部门）从法律角度来说，被宣布为国有资产所有者，但授权以后，对这些国有资产就不享有真正意义上的所有权了，不能直接占有、使用、处分。而授权经营公司则享有对授权范围内的国有资产进行管理处分的权利（但无进行破坏性处分之权利）。另外，国有资产管理部门和授权经营公司又都有一定的收益权，这与信托关系中的“受益人”的规定有一定的相似性。由此可见，授权关系与信托关系中的权利状态是一致的。
再次，授权经营公司是以自己的名义进行法律行为，其法律后果归属于自身，这也与信托制度一致。
由此可见，授权关系具备信托关系的外部表征和内部权利构造，本质上属于信托关系。
（二）授权经营信托设计的意义
授权经营关系在本质上属于信托关系。明确这一点在理论和实践上都有很大的意义。
首先，由于信托财产的权利状态和性质（即前面述及的信托关系的“双重所有权”和“独立性”特征），决定了信托关系一旦成立，国有资产管理部门对于委托出资的财产不能直接经营，从而有利于在政府与授权经营公司这一层次上实现政企分开。
其次，可有效解决国有资产所有人缺位问题。信托关系一旦成立，国有资产管理部门即丧失对信托财产的所有权，无需考虑国有资产原来的所有者是否到位。
再次，防止国有资产的流失。一是信托财产具有独立性的特点，使得委托人、受托人、受益（此为国有资产管理部门和授权经营公司）的债务人均无法主张以信托财产进行赔偿，这显然有利于保持国有资产的完整性，防止国有资产的流失。二是信托关系具有有限责任的特点，从而不致于因为一处国有资产发生问题，而涉及整个国家资产，有利于保持整个国有资产的安全性。
最后，信托管理具有连续性的特点，使国有资产管理保持了稳定性、长期性、连续性，不至于因授权经营公司（受托人）的破产或其他原因而导致中断。这也是“代理关系”理论所不能克服的，代理关系的基础是委托合同，具有解除的随意性，从而具有不稳定性。
（三）授权关系的信托制度设计
经过上述分析，使我们看到了授权关系的本质。这对我们以信托制度为基础重新设计授权关系极为有用。我们认为，国有资产管理部门与授权经营公司两者基于“授权”行为而产生的关系，应该是如下关系：即委托人国有资产管理部门和受托人国有资产授权经营公司之间依据双方订立的信托契约，以委托人和受托人作为受益人，以一定范围内的国有资产作为信托财产，为实现受益人的利益和国家增产保值增值而设立的信托关系。
对于这一设计，应从以下几个方面来理解：
第一，从设立依据来说，这一信托是明示信托，即通过双方意思表示设立。这更能体现出授权经营公司的民事主体性。若采用法定信托形式，似有不妥。
第二，这一信托既非自益信托也非他益信托，而是以委托人和受托人双方为受益人，兼具自益和他益性质。这种设计既符合信托法理，又符合授权经营公司（以上海市的授权经营公司为例（注：本文是在笔者承担的上海市国有资产管理办公室《国有资产授权经营公司立法研究》课题（《国有资产授权经营公司与政府部门关系》分课题）的基础上加以补充、完善而成的。））所收红利的分配情况，实现了国有资产所有者的收益权。他益性（这里即受托人为受益人）的特点能调动起授权经营公司的经营积极性，在委托人不可能付给信托费的情况下，这也可以看作是一种报酬。另外，信托契约的受益条款中应明确国有资产管理部门为授权经营的国有资产的本金的最终受益者，以保障国有资产管理部门的所有权。
第三，对于信托财产，即授权经营的国有资产的规定是明确而具体的，而且一般应做整体信托，也即把一定范围内的国有资产作为一个整体进行信托，这样有利于这些资产的重组。
第四，关于信托期间，为防止短期行为，应做长期或永久的规定。
由此可见，以信托关系构造国有资产管理部门和授权经营公司之间的关系是符合实际的，在理论上也是合理的。
通过以上分析可以看出，政府国有资产管理部门与国有资产授权经营公司之间的确包含投资和授权双重关系。而且，要明确国有资产管理部门对授权经营公司的管理权利来自于投资关系，是一种股东的权利；要明确国有资产管理部门与授权经营公司之间基于授权产生的关系的法律性质是一种信托关系。只有这样才能真正发挥国有资产授权经营制度的作用，才能真正实现国有资产所有权于法人财产权相分离，国有资产管理体制改革才能进一步深入。
华东政法学院·徐士英 刘学庆 阎士强
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