走向“善治”
摘要：21世纪以来，“善治”理论在国内外学术界愈加受到关注。同时该理论也被广泛地应用到了学术研究和社会生活等多个领域。亦有不少学者尝试将“善治”理论借鉴到高等教育行政管理当中，也取得了一些成效。笔者将从“善治”的思维角度出发，浅谈构建一个以人为本、民主、法治的大学行政管理模式的实现策略。
关键词：“善治” 大学 行政管理
DOI：
10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2016.04.209
大学用知识积累、传承和创造，践行其人才培养、科学研究、社会服务的三大职能，在国民经济建设和社会发展中的作用愈加重要。然而，由于内外部环境日益复杂、社会需求越来越多样化，大学行政管理中仍存在管理主体单一、机构冗杂、监督不力等问题。笔者试图立足于我国基本国情和大学现实情况，借鉴发达国家的“善治”理念，提出“建立扩大学术权力、建立专业化的行政管理队伍;营造以人为本的文化环境，构建和谐人际关系;坚持依法治理;加强民主管理、多元共治”等来实现大学行政管理的“善治”。
一、 “善治”的内涵与实践
“善治”理论源于新公共管理与新公共
服务理论，是民主政治优化的表现。20世纪末，“善治”理论（Good governance）出现，21世纪之初，一些国际经济组织开始在经济领域中引用“善治”理念，随后延伸到公共治理领域，并逐渐成为社会研究的热点。“善治”理论认为：“善治”是有效“治理”并不是“控制”，“善治”机制不依靠政府控制，而依靠参与主体或机构之间的合作与协商。“善治”是公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理[1]。
从全社会的范围看，“善治”离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理[2]。学者们针对宏观的国家管理，以及微观的社区管理，提出了一些“善治”理论的可行性分析。而在大学管理中，学者也借鉴了“善治”理念。张维迎在《大学的逻辑》中指出大学的制度安排即大学治理（University governance）。在大学治理中，学校的行政机构是衍生工具，是派生出来的，而非原始的需求[3]。眭依凡则在《论大学的善治中》提出了大学“善治”必须遵循效率性、民主性、整体性及法制性等四个原则[4]。高等院校的领导者凭借在学校多年的经历，目前可以推进一种强调合作重要性的理念，利用外部团体的话语讲述合作的重要性并考虑学校中的学科差异和其他差异，更加有针对性地建构学校网络和基层的领导力，建立一个促进合作的集权化部门，提供教师发展活动的资源，努力改进计算机、管理和会计制度[5]。
“善治”实际上是将国家权力回归给社会，“善治”的过程就是一个还政于民的过程;“善治”的实现需要依靠公民自愿的合作以及对组织权威的自觉认同，缺少公民的积极参与和合作，至多只有“善政”，而不会有善治[6]。“善治”下的大学行政管理，需要将行政管理的权力下放到学校的行为主体手中，让大学中的各行为主体能够自愿合作，自觉形成对组织的认同感，通过参与和合作，来实现大学行政管理的“善治”。
二、大学行政管理中的“善治”理念
（一）学术自由
大学的本质是研究学术、追求真理、创造知识、创新价值观和培育人才[7]。大学行政管理组织从根本上而言，是一个服务型的组织，是为了方便学者从事学术研究而衍生出来的。学术是一种追求知识创新的活动，知识创新不仅仅是以给人们提供精神上的享受为目的，同时还可以给行政活动提供有效的智力支持。学术自由指学习自由、教学自由与研究自由。我们强调学术自由，但是并不是说这些自由是一种无限制的自由。在学术自由中存在的限制，是为了自由而限制，而不是为了限制而限制。大学的行政管理首先要确保学术的自由，并积极地营造这种宽松自由的学术环境。
（二）民主决策
“善治”只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，“善治”便不可能存在[8]。改革开放之前，计划经济体制下，大学的行政管理模式相对单一，大学的行政决策基本是由行政领导制定，而教授和学生鲜有机会参与其中，这样就容易造成决策失误、决策难以贯彻实施等问题。“善治”下的行政管理强调合作，强调权力下移，倡导包括教师、学生和基层管理人员在内各相关利益者参与决策，行成多元共治的决策体制。在这种情况下，高层管理者不再是唯一的决策者，他必须广泛地倾听其他决策者的意见，从而保证学校的重大行政管理决策能够民主、有效地制定和实施。
（三）以人为本
大学不仅是崇尚学术，亦重视人文精神。因此，应该将“以人为本”的价值理念贯穿于大学行政管理过程中。首先，人是大学“善治”的核心。如老子在《道德经》所言：“故‘道’大，天大，地大，人亦大。”他对人在宇宙中的意义与地位给予了充分的肯定。其次，人是大学治理的目的。大学“善治”不是为了获利或谋权，而是为了每一个在大学中的人的发展。“善治”要求管理者能够主动地征询群众意见，让各个主体了解并理解政策，给予各主体的反馈越多，“善治”的程度就越高。这就是一种以人为本的管理理念，只有尊重、理解和相信教师和学生这些高校的教育主体，才能减少高校内部的矛盾，从而增强高校的凝聚力，最终实现高校的教育目标。也只有这样，才能发挥高校传播、传授先进知识，促进先进文化与思想的产生与发展的作用。
（四）开放包容
“善治”的目标是实现社会资源的帕累托最优配置。在帕累托最优态中，在实现整体利益的同时，亦要保证整体中的个体的利益不受损害。大学行政管理必须要敞开胸襟，开放未来。就高校内部而言，开放就是要扩大合理性的界限，对行政管理中多元主体的多重利益进行多方面的思考。包容就是要尊重对方，见贤思齐，建立一个多元中心的治理主体。大学行政管理过程，应当是一个行政管理者、教师、学生等多个主体共同协商合作的过程，多个主体在目标一致的情况下，追求个性和共性的统一。对外而言，积极吸收外来经验，交流沟通，开放视野，实现大学行政管理的民主性与科学性以及可行性，从而提高大学的自我生存和发展的能力。
三、目前我国大学行政管理中的非善治现象
我国大学行政管理改革虽取得了一定成就，但受传统科层管理模式的长期影响，从 “善治”的角度看，我国大学的传统的行政管理还存在一些问题：
（一）管理主体单一
由于长期受中国“官本位”传统思想的影响，目前我国大学行政管理实践中，行政人员官僚化严重，学术权力受到压制。而“善治”理念倡导的则是多元化管理主体，广大师生应该参与到学校的行政管理中来，他们既是行政管理的客体，同时也应该是行政管理的主体，应允许并鼓励他们通过各种合理的方式进行广泛的参与，与行政人员进行平等协商合作，形成一个多元主体、共同治理的良好格局。管理主体的单一，往往会导致行政部门权力过大，同时被管理者积极性会受挫，影响教学质量及科研水平。
（二）机构冗杂，职责不明
我国传统的高校行政管理模式，管理机构级别划分过多，功能划分过细，易导致许多权责不明的现象，各部门之间推诿扯皮，从而导致行政执行效率低下，使得行政的管理成本极大增加。这种复杂繁琐的机构设置，一方面给被管理者增加了很大的负担，另一方面行政工作的进程也受到了很大的影响。
（三）监督机制不健全，服务意识淡薄
校长负责制下校长权力过大，教职工代表大会很难对其行使监督权。一方面，从法律上看，由于教职工不是公立学校的产权所有人，校长根本就不需向教职工代表大会负责;另一方面，从管理学上看，“自下而上”的监督机制从来就不可能成功地发挥作用，教职工代表大会处于校长的权力管辖之下，因此它充其量只能发挥维权性的职能[9]。与此同时，部分行政管理的工作人员存在官僚主义作风，将自己视作学校的管理者，而不是为广大教师和学生服务的服务者，从而使得广大师生的一些诉求无法及时得到回应。
四、走向“善治”――践行“善治”理念
“善治”强调组织的权威作用和全员之间的合作管理，它要求在大学行政管理中必须充分调动各方面的积极性，建立信任与合作的伙伴关系，平衡和满足各群体利益要求，最终实现大学行政事务的共治格局。为实现这一目标，可主要从以下几方面入手：
（一）扩大学术权力、建立专业化的行政管理队伍
自由精神是大学精神灵魂之所在。因此大学“善治”应着重引导纯粹的学术权力回归，将参与学术事务管理的机会和决策权力更多地赋予学术人员和基层学术组织。2010年10月，华中师范大学成立新的学术委员会，校领导全部退出了校级学术委员会。学术权力的回归，其本质是将本属于学术的权力资源归还给专家教授，这必然会使学者更加重视学术科研，以保证大学学术自由之本义。大学管理具有很强的专业性，这就要求行政部门的管理者不仅要有较高的理论水平还需要较强的业务技能，而擅于学术研究的教授专家们的强项并不在此，很少有身兼两职的教授能做到两全其美。国外一些好的经验值得借鉴，剑桥大学财务部门共有90人，除此以外，在各个系还有专门的财务人员和从事报账等财务工作的人员，这几类人员加起来共约300人[10]。当前国内大学的大部分报账工作，基本上是靠教师和学生完成，程序繁琐，在一定程度上浪费了宝贵的科研时间。笔者认为可借鉴这种专门的报账人员负责相关事宜，以节约学术、科研的时间。
（二）营造以人为本的文化环境，构建和谐人际关系
“善治”的实现需要组织成员之间的信任与合作，而这种融洽关系的形成不是依靠显性的规章制度，而是靠隐性的观念和价值体系。大学行政管理中的以人为本，着重从两方面入手：一是尊重教师。根据马斯洛需求理论，作为人的教师，除了物质需求外，同时还有高度的社会需要与心理需要。对此，大学的管理者应当给予尊重和满足，以保证其人格、尊严与价值受到尊重。此外，还要注重联络与教师之间的感情，善于听取教师意见，赢得共鸣，以促使其发挥出最佳的整体效能。二是关爱学生、激发潜能。在教学以及管理中保证学生的主体地位，一切管理活动都要以调动学生的积极性、主动性、创造性为中心展开。管理者要充分尊重学生作为人的价值和尊严，促进学生全面发展，牢固树立全心全意为学生服务的意识。
（三）坚持依法治理
法治是“善治”的保障。“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治;立善法于教育，则教育治[11]。”首先，培养法治精神，进行普法教育。要使依法治教的观念深入人心，使其成为各行为主体的一种内在的精神需要，而非外界压力。其次，依法完善章程规范的内容和制定程序，依照章程进行管理，是大学管理法治化的集中表现。当前，大学的依法治理必然要以大学章程的建设为前提，完善大学内部管理、建立当代大学制度离不开大学章程的建设。当然，大学章程的制定必须以《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》为法律依据，不能逾越。再次，健全监督机制，增强服务意识。不仅要加强学校行政组织的自律，还需要教代会、教工会等其他组织的监督，实行政务公开。在遵守法律和大学章程情况下、高校行政领导发挥宏观调控的作用、各教育主体民主参与合作管理，将是未来大学行政管理发展的趋势。
（四）加强民主管理、多元共治
民主管理需要健全分权管理的运行机制。纵向上，逐渐将行政权力的下移，学校放权给学院，并且建立有效的问责机制，明确相关责任人。大学的教学、科研等各项职能，最终都要由院、系具体组织实施。正因如此，西方现代大学尤其强调基层管理，注重发挥基层学术体系自我控制、自我管理、自我发展的作用，教授在学术事务中享有充分的自由和决策权[12]。因此，大学应该降低管理的重心，将各级管理组织的职能进行合理明确的划分。横向上，将权力分配到广大基层的师生手中，让他们能够参与管理，参与决策。据此还要成立校务委员会、学术委员会、教授委员会、教职工代表大会等民主团体，逐步完善民主制度。为了保障师生员工依法行使其知情权、评论权、参政权等权利，还要在管理的机制上采取协商、对话、信息公开、申诉等机制，对涉及师生员工个人切身利益的校内改革进行充分酝酿、严谨分析，并严格执行民主程序。
参考文献：
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[4]眭依凡.论大学的善治[J].江苏高教，2014（6）：15.
[5]（美）阿德里安娜?基泽，杰米?莱斯特.面向合作的高等教育管理：校领导手册[M].北
京：高等教育出版社，2013：200.
[7]顾明远.大学文化的本质是求真育人[J]. 教育研究，2010（1）：56-58.
[9]鲍传友.校长负责制下的校长权力大小及其规约[J].教育科学，2004（4）：52.
[10]王守军.剑桥大学财务管理方面的几点启示和借鉴意义[J].教育财会研究，2008（03）：51
[11]曹文泽.基于法治的现代大学善治[N].光明日报，2015-02-05.
[12]吴志功.世界著名大学的组织管理特征[J].高等师范教育研究，1998（1）：71-78.
作者简介：
杜梦婷（1989- ）江苏泗洪人，广西大学教育学院硕士研究生，研究方向：教育管理。
（责编 张敬亚）
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