某某某某高新技术产业开发区环境污染第三方综合治理首批 PPP 项目工程财政承受能力论证报告
二零一八年四月二十四日
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目录 一、项目名称和承办单位 ............................................................ 1 （一）项目名称 ................................................................ 1 （二）项目类型 ................................................................ 1 （三）项目所在地概况 .......................................................... 1 （四）项目实施单位 ............................................................ 1 （五）项目服务范围 ............................................................ 2 二、方案编制 ...................................................................... 3 （一）方案编制目的 ............................................................ 3 （二）方案编制的依据 .......................................................... 3 （三）方案研究的范围和内容概述 ................................................ 6 1、项目规划地点 ........................................................... 6 2、项目建设内容 ........................................................... 6 3、项目投资规模及资金来源 ................................................. 6 （四）项目建设必要性 ......................................................... 13 （五）采用 PPP 模式运作的必要性和可行性 ....................................... 15 （六）项目运作的目标和意义 ................................................... 18 三．项目协调机制与项目实施机构 ................................................... 20 （一）协调机制 ............................................................... 20 （二）项目实施机构 ........................................................... 20 四、风险分配基本框架 ............................................................. 21 （一）风险分配原则 ........................................................... 21 （二）风险分担方案 ........................................................... 21 五、污水支出测算 ................................................................. 25 （一）股权投资支出 ........................................................... 25 （二）运营补贴支出 ........................................................... 25 （三）风险承担支出 ........................................................... 28 （四）配套投入支出 ........................................................... 28 （五）汇总分析 ............................................................... 29 六、中水回用支出测算 ............................................................. 33 （一）股权投资支出 ........................................................... 33 （二）运营补贴支出 ........................................................... 33 （三）风险承担支出 ........................................................... 36 （四）配套投入支出 ........................................................... 36 （五）汇总分析 ............................................................... 37 七、污泥处理支出测算 ............................................................. 41 （一）股权投资支出 ........................................................... 41 （二）运营补贴支出 ........................................................... 41
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（三）风险承担支出 ........................................................... 44 （四）配套投入支出 ........................................................... 44 （五）汇总分析 ............................................................... 45 八、能力评估 ..................................................................... 49 （一）财政支出能力评估 ....................................................... 49 （二）行业和领域平衡性评估 ................................................... 53 九、评价结论 ..................................................................... 54
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一、项目名称和承办单位
（一）项目名称
某某某某高新技术产业开发区环境污染第三方综合治理首批 PPP 项目工程 （二）项目类型新建 （三）项目所在地概况
某某高新技术产业开发区规划面积 128.5 平方公里，建成区面积 28.1 平方公里，辖 116 个村、4 个居委会，人口 7.8 万。2014 年全区工业总产值 399 亿，营业收入 507 亿，财政收入 33.8 亿元，固定资产投资 96.2 亿元，规模以上工业企业达到 100 家。高新技术产业开发区初步形成了以中粮、雨润、汇源、养元、老白干、葵花药业等为代表的食品医药产业，以英利、汉盛等为代表的战略性新兴产业，以宝力、中铁建等为代表的工程橡胶产业，以遨宇、衡美等为代表的纺织服装产业，以冀衡、东华、精信等为代表的化工产业。
（四）项目实施单位
经某某高新技术产业开发区管委会批准某某市环境保护局高新技术产业开发区分局作为本项目的实施机构。
本项目通过竞争性谈判的方式甄选社会资本方，与政府出资方代表
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组建项目公司组建项目公司，负责本项目的融资、投资、建设、运维和移交。
（五）项目服务范围
某某某某高新技术产业开发区环境污染第三方综合治理首批 PPP 项目范围为高新技术产业开发区所有环境服务，污染物治理设施的建设、设施运营等。
本次 PPP 项目服务范围为高新技术产业开发区基础设施的建设，包括新建污水处理厂及管网、中水回用工程、污泥集中处置项目。包括：
1、某某市北方工业基地滏东污水处理厂工程，服务范围是北方工业园区内综合生活污水和工业企业污水两部分。
2、某某市北方工业基地滏东污水处理厂中水回用工程，服务范围是北方工业园区内进驻企业。
3、某某工业新区循环经济园区污水处理再生利用工程项目，服务范围为高新技术产业开发区企业。
4、某某市污泥集中处置项目，服务范围为某某市及周边县区。
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二、方案编制
（一）方案编制目的
本方案旨在通过对某某某某高新技术产业开发区环境污染第三方综合治理首批 PPP 项目实施的背景、项目的交易结构、项目的投资成本和收入测算、政府财政承受能力、价格形成与调整机制、利益和风险分担机制以及特许经营、政府监管等内容的分析，论证某某某某高新技术产业开发区环境污染第三方综合治理首批 PPP 项目建设和运营采取 PPP 模式的可行性和必要性，通过分析投资者经营期内的投资回报、政府的支出责任和双方间的权利义务和风险分配，为某某某某高新技术产业开发区环境污染第三方综合治理首批 PPP 项目成功采用 PPP 模式进行投资、建设、运营提供理论和现实支持，并为项目实施提出了明确的解决路径和推进时间表，为项目的实施提供清晰准确的方案依据。
（二）方案编制的依据
法律法规及部门规章 《中华人民共和国预算法》； 《中华人民共和国政府采购法》； 《中华人民共和国招标投标法》； 《中华人民共和国政府采购法实施条例》； 《中华人民共和国招标投标发实施条例》；
《关于做好 2018 年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕
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34 号）；
《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》 （财建[2017]455 号）；
《住房城乡建设部等部门关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》（建城〔2016〕208 号）； 《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）； 发展改革委人民银行关于在公共服务领 域推广政 府和社会 资本合作模式指导意见的通知》( 国办发[2015]42 号); 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76 号); 《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156 号); 《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金 [2014]113 号);
《关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通 知》
(财库[2014]215 号); 《关于印发<政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法>的通知》(财库[2014]214 号); 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（ 财
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金[2015]21 号）； 《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》(财库[2015]124 号); 《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第 74 号)； 《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）； 《某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（ 国办发[2015]42 号）； 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 （发改投资[2014]2724 号）； 关于印发《PPP 物有所值评价指引（试行）》的通知（财金[2015]167 号）； 主要规范标准 1、《城镇给水排水技术规范》（GB50788-2012）
2、《室外给水设计规范》（GB50013-2006）
3、《室外排水设计规范》（GB50014-2006）（2014 版）
4、《建筑给水排水设计规范》（GB50015-2003）（2009 版）
5、《污水排入城镇下水道水质标准》（CJ343-2010）
6、《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）
7、《污水再生利用工程设计规范》（GB50335-2002）
8、《城市污水处理工程项目建设标准》（修订）（2001 年）
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（三）方案研究的范围和内容概述
1、项目规划地点 某某市北方工业基地滏东污水处理厂位于横一路与迎宾大道交叉口处的西北角。
某某市北方工业基地滏东污水处理厂中水回用工程占地面积较小， 可利用原污水处理厂规划预留用地。
某某工业新区循环经济园区污水处理再生利用工程项目占地面积较小，可利用原污水处理厂规划预留用地。
某某市污泥处置项目用地拟选址于某某市滏东污水处理厂周边，临近纬六路。
2、项目建设内容 （1）北方工业基地滏东污水处理厂工程项目，项目投资 7663 万元，。建设地点：高新区开元路北侧，迎宾路西侧。建设内容及规模：沉淀调节池 2 座、粗格栅间及提升泵站、细格栅及沉砂池、均质池、组合生化池（水解酸化池、A2O 池）、二沉池及中间提升泵站、臭氧及曝气生物滤池、动态流砂滤池、紫外消毒渠、中水池及回用泵房、综合工房、除臭间、污泥储池、反冲洗排水池等。处理规模为 1.5 万 m3/d。
（2）某某工业新区循环经济园区污水处理再生利用工程项目，项目投资 1268.57 万元。建设地点：高新区冀衡路以北、威武大街以西循环园区污水处理厂院内。建设内容及规模为：在某某高新区循环经济园区
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污水处理设施基础上增加中水回用设备，新建超滤水池、设备间、除盐水池、回用管网等。建成后实现污水回用 1800m3/d。
（3）北方工业基地滏东污水处理再生利用工程一期项目，项目投资2091.9 万元。建设地点：高新区前辛庄村东南，迎宾路西侧 。建设内容及规模为：本工程建设 3 台原水泵，2 套正常出力 176m3/h 超滤装置、2 套正常出力 82t/h 反渗透装置，配套建设提升原水池、超滤水池等基础设施，以及铺设中水回用管网。项目建成后实现污水回用 4500m3/d。
（4）某某市污泥集中处置工程一期项目，项目投资 8753.2 万元。建设地点：高新区前辛庄村东南，迎宾路西侧 。建设内容及规模：污泥计量站、厌氧消化设施、污泥脱水中转车间、阳光棚污泥干化车间、臭气处理车间、仪表、化验设备、自控设备、运输设备、工器具及备品备件库、厂区总图工程、厂外供电等，项目建成后实现日处理污泥 150 吨。
3、项目投资规模及资金来源 本项目的总资金19776.67万元。投资包括建筑安装工程费用、设备购置费、工器具及生产家具购置费、工程建设其他费用、基本预备费、建设期贷款利息和铺底流动资金等费用。
表 2-1 某某高新技术产业开发区北方工业基地滏东污水处理厂工 程总概算
序号
工程与费用名称 估算价值（万元）
占总投资比例 土建技术经济指标 建筑工程费 设备购置费 设备安装费 其他费用
合计
单位
数量
指标 一
第一部分费用
1
污水处理厂 2164.22 1954.55 451.51
4570.28 61.90% m3 /d
15000.0 3046.9
8
2
工器具及生产家具 购置费
14.31
14.31
3
设备备品备件费
15.64
15.64
4
污水管道 1029.8
319.84
1349.64
5
集水池 105.00 144.50 28.90
278.40
第一部分费用 合计
3299.02
2129.00
800.25
6228.27
二
第二部分费用
654.71 654.71 8.58%
第一、二部分费用 合计
3299.02
2129.00
800.25
654.71
6882.98
89.82%
三
预备费
500.02 500.02 6.53%
1
基备预备费
500.02 500.02
10.00% 四
建设投资 3299.02 2129.00 800.25 1154.73 7383.00 96.35% m3 /d
15000.0 4922.0 五
建设期利息
257.00 257.00
六
铺底流动资金
23.00 23.00 0.30%
七
报批项目总投资 3299.02 2129.00 800.25 1434.73 7663.00 100.00%
投资构成比例 43.05% 27.78% 10.48% 18.72% 100.00%
表 2-2 某某市北方工业基地滏东污水处理厂中水回用工程总概算
序号
工程或费用名称 估 算 金 额 建筑工程费 设备购置费 安装工程费 其 他 费 用
合计 1
第一部分 工程费用 779 . 00
504 . 37
577 . 35
1860 . 72
(一) 土建部分 659.00
659.00 （二）
设备购置及安装费
499.38 163.05
662.43 （三）
中水管网 120.00
414.30
534.30 （四）
备品备件费
4.99
4.99
9
2
第二部分 其他费用项目
93 . 96
93 . 96
3
预 备 费
78 . 19
78 . 19
3.1 基本预备费
78.19 78.19 3.2 涨价预备费
0.00 0.00 4
财务费用
36 . 75
36 . 75
4.1 建设期利息
36.75 0 . 00
5
铺底流动资金
22 . 28
22 . 28
6
报批投资
2091 . 90
2091 . 90
表 2-3 某某工业新区循环经济园区污水处理再生利用工程项目总概算
序号
工程或费用名称 估 算 金 额
建筑工程费
设备购置费
安装工程费
其 他 费 用
合计 1
第一部分 工程费用 553 . 00
224 . 23
321 . 00
1098 . 23
(一) 土建部分 429.00
429.00 （二）
设备购置及安装费
222.01 112.30
334.31 （三）
中水管网 124.00
208.70
332.70 （四）
备品备件费
2.22
2.22 2
第二部分 其他费用项目
76 . 45
76 . 45
3
预
备 费
46 . 99
46 . 99
3.1 基本预备费
46.99 46.99 3.2 涨价预备费
0.00 0.00 4
财务费用
22 . 50
22 . 50
4.1 建设期利息
22.50 22 . 50
4.2 承诺费
0.00 0 . 00
5
铺底流动资金
24 . 40
24 . 40
6
报批投资
1268 . 57
1268 . 57
表 2-4 某某市污泥处置工程总概算
序号
工程或费用名称 估 算 金 额 建筑工 程费 设备购置 费费 安装费 费
其他费 用
合计 一
工程部分
1
车间厂房 458.56
458.56
10
2
设备基础费 146.00
146.00 3
构筑物建设费 827.31
827.31 4
配套设施建设 369.90
369.90 5
室外工程（绿化）
220.00
220.00 6
场外工程（道路围墙）
180.00
180.00 7
污泥计量系统
38.40 7.68
46.08
8
厌氧消化系统（含匀浆勾 兑池）
1169.59
233.92
1403.51 9
沼气净化利用系统
162.70 32.54
195.24 10 污泥脱水系统
454.56 90.91
545.47 11 阳光棚干化系统
1106.27 221.25
1327.52 12 臭气、烟气处理系统
300.00 60.00
360.00
13 中控、电气系统、管道系 统
439.72
87.95
527.67 14 仪器及检测设备
300.00 60.00
360.00
小计 2201.77
3971.24 794.25
6967.26
工程费用合计
6967.26 二
工程建设其他费用
1
建设单位管理费
97.66 97.66 2
设计前期工程咨询费
53.53 53.53 3
环境影响评价费
16.87 16.87 4
勘察费
69.67 69.67 5
设计费
226.80 226.80 6
施工图预算费
22.68 22.68 7
工程监理费
214.80 214.80 8
施工图审查费
13.61 13.61 9
竣工图编制费
18.14 18.14 10 招标代理费
52.19 52.19 11 劳动安全卫生评审费
8.47 8.47 12 工程交易服务费
22.10 22.10
11
13 前期准备及临时设备
55.40 55.40
小计
871.93
三
预备费
基本预备费（8%）
627.13 627.13
建设投资合计 2201 . 77
3971 . 24
794 . 25
1516 . 56
8483 . 82
四
建设期利息
144.55 144.55 五
铺底流动资金
124.83 124.83 六
合计 2201 . 77
3971 . 24
794 . 25
1785 . 94
8753 . 20
备注：以上工程投资以竣工决算为最终依据。
项目所需资金拟通过成立项目公司，由项目公司进行融资解决。4、水质标准 污水处理厂的进水水质标准如下：
项目 COD BOD SS NH3-N TP 含盐量 PH 单位 Mg/l Mg/l Mg/l Mg/l Mg/l Mg/l
水质标准 ≤500 ≤180 ≤180 35 ≤3.0 ≤2000 ≤6-9 污水处理厂的出水水质标准如下：
项目 COD BOD SS NH3-N TP 含盐量 PH 单位 Mg/l Mg/l Mg/l Mg/l Mg/l Mg/l
水质标准 ≤50 ≤10 ≤10 ≤5（8）
≤3.0 ≤0.5 ≤6-9 回用水的水质标准：
回用水出水满足企业需求，达到《城市污水再生利用工业水水质》 （GB）19923-2005 敞开式循环冷却水补充水标准
序号 基本控制指标 单位 数值 1 PH 值
6.5-8.5 2 悬浮物（SS）≤ mg/L -- 3 浊度≤ NTU 5 4 色度≤ 度 30 5 生化需氧量（BOD5）≤ mg/L 10
12
6 化学需氧量（COD）≤ mg/L 60 7 铁≤ mg/L 0.3 8 锰≤ mg/L 0.1 9 氯离子≤ mg/L 250 10 二氧化硅≤ mg/L 50 11 总硬度≤ mg/L 450 12 总碱度≤ mg/L 350 13 硫酸盐≤ mg/L 250 14 氨氮≤ mg/L 10 15 总磷≤ mg/L 1 16 溶解性总固体≤ mg/L 1000 17 石油类≤ mg/L 1 18 阳离子表面活性剂≤ mg/L 0.5 19 余氯≤ mg/L 0.05 20 粪大肠菌群≤ 个/L 2000
污泥处理标准：
按照《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》中提出的“坚持无害化处置原则，结合各地经济社会发展水平，因地制宜选用成熟可靠的污泥处置技术。鼓励采用能源化、资源化技术手段，尽可能回收污泥中的能源和资源。”要求进行处理。
备注：以上工程投资以竣工决算为最终依据。
项目所需资金拟通过成立项目公司，由项目公司进行融资解决。
5、项目运作模式 本项目采用 TOT+BOT 的方式运作。运营期限 30 年。
其中：某某高新技术产业开发区北方工业基地滏东污水处理厂工程建设期 2 年（以实际开工日期为准），运营期 30 年； 某某市某某工业新区循环经济园区污水处理再生利用工程项目建设
13
期 1 年（以实际开工日期为准），运营期 30 年； 某某工业新区循环经济园区污水处理再生利用工程项目建设期 1 年 （以实际开工日期为准），运营期 30 年。
某某市污泥集中处置项目工程建设期 1 年（以实际开工日期为准）， 运营期 30 年。
（四）项目建设必要性
1、项目实施符合国家产业政策 国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、环境保护部等四部委联合印发的《关于开展环境污染第三方治理试点示范工作的通知》（下简称《通知》）文件，国家发改委办公厅《关于同意环境污染第三方治理单位的复函》（环资【2015】2075 号），环境保护部印发的 《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》（环规财函[2017]172 号）。这些是实现“十三五”规划目标的一项重要举措，也对全面落实科学发展观，加强和改善宏观调控，进一步转变经济增长方式，推进产业结构调整和优化升级，保持国民经济平稳较快发展具有重要意义。
某某某某高新技术产业开发区环境污染第三方综合治理首批PPP 项目属于环境工程，有利于环境的改善，符合国家政策，也符合《某某省关于推行环境污染第三方治理的实施意见》（某某省办公厅 2015 年 5 月 28 日），某某市人民政府《某某市人民政府关于推行环境污染第三方治理的实施意见》（衡政办发【2015】30 号）文件精神。
2、是完善城市污水处理能力的需要
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目前，某某高新技术产业开发区环境监管力量不足，企业治污设施能力不足，企业出水不能稳定达标，大量含有有机物、氮、磷等污染物的污水直接排入水体，缺乏有效的第三方治理模式，必将影响园区环境。
随着某某高新技术产业开发区的快速发展，居民生活和工业污水不断增加，现有污水处理能力尚无法满足发展要求的情况下，建设污水处理厂和中水回用工程不仅是必要的而且迫在眉睫。
3、行业准入分析 本项目为环境污染第三方治理项目，属于城市公用工程设施建设， 也是基础设施建设。本项目建成后将改善区域的环境和区域水体环境， 符合城市公用工程行业准入标准规定。
4、有利于水资源充分利用，促进生态城市建设 我国是一个贫水国，人均水资源占有量仅为 2700 立方米，是世界人均水资源占有量的四分之一。城市污水经过深度处理可以做为“中水” 回用，如供给热电厂冷却水、浇洒道路、城市绿化、补给河道作为景观用水等。实现“中水”回用是缓解水资源紧缺，保护生态环境、污水资源化的一条有效途径。
某某某某高新技术产业开发区环境污染第三方综合治理首批 PPP 项目是促进水资源循环利用，缓解水资源紧张、实现经济可持续发展的必要条件。
5、改善当地投资及人民生活环境 由于污水排放后在河流下游将被引入景观及灌溉用水等，给人民生产和健康带来巨大隐患。人类赖以生存的环境质量是衡量人民生活质量
15
的重要标志，进一步提高人民生活质量，保护好某某高新技术产业开发区的生态环境，提高环境质量，造福子孙后代，建设是十分必要的。
是贯彻和落实政府对环境保护工作提出的新任务、新要求，确保节能减排的关键之一。有利于对外招商引资，促进经济的腾飞，有利于当地经济的可持续发展。
（五）采用 PPP 模式运作的必要性和可行性1、采用 PPP 模式运作的必要性 （1）《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通 知》（财建[2017]455 号）文中提出“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式。有序推进存量项目转型为 PPP 模式。
尽快在该领域内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的 PPP 市场，推动相关 环境公共产品和服务供给结构明显优化。”政府全面推进污水处理行业采用 PPP 模式运行。
（2）通过政府与社会资本（或社会资本联合体）全过程合作，政府角色从城市基础设施的建设、提供者转变为监管者角色。通过平滑财政支出，有利于缓解政府财政压力，优化资源配置；同时提升政府的契约意识和市场意识，提升公共服务水平，建立完整的政府购买服务体系。
（3）利用现有存量资产与社会资本（或社会资本联合体）合作，转变城市基础设施投资体制，拓宽融资渠道，形成多元化、可持续的资金来源，盘活现有存量资本，促进某某高新技术产业开发区基础设施项目投融资体制改革。
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（4）优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高基础设施服务效率。PPP 模式提倡“让专业的人做专业的事”，本项目施工及运营管理的专业化要求较高，更适合引入专业化的社会资本（或社会资本联合体）来负责设计、投资、融资、建设和运营维护。同时，在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本（或社会资本联合体）也有足够动力， 统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。采用 PPP 模式可以使本项目在项目初期就实现风险分配，由于政府分担一部分风险，将使风险分配更为合理，减少社会资本（或社会资本联合体）
的风险，从而降低了融资难度，提高本项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的监督控制权。
（5）提高基础设施运营管理效率和经验，在市场竞争机制下引入社会资本（或社会资本联合体），可以实现优化资源配置，充分发挥社会投资人的专业分工优势，利用其成功技术和管理经验，提高供水设施资源的使用效率和经济效益。
（6）促进了投资主体的多元化。利用社会资本（或社会资本联合体）
来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,社会资本（或社会资本联合体）参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。
17
2、采用 PPP 模式运作的可行性
（1）市政基础设施市场化运作的政策环境日趋成熟。国家及其各部委相继出台了鼓励和允许社会资本（或社会资本联合体）参与城市基础设施建设和经营的政策。如《关于推广运用政府和社会资本（或社会资本联合体）合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）、《关于印发政府和社会资本（或社会资本联合体）合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）、《住房城乡建设部等部门关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》（建城〔2016〕208 号）“具备条件的民营企业可作为专业运营商，受托运营供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施。鼓励民间资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式参与市政公用设施建设运营。” 为市政公用事业的市场化提供了较为成熟的政策环境。同时财政部成立 PPP 中心，制定 PPP 操作指南，合同指南，财政承受能力论证等指引文件，完善预算管理、政府采购等配套办法，并确定 PPP 示范项目。
（2）本项目符合财政可承受力的安排。2015 年 1 月 1 日起施行的新修订《预算法》要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方的财政支付履约保障能力。
（3）众多的社会投资人拥有运作 PPP 项目的丰富经验。形成一批有城市基础设施投资和建设经验的投资人，不仅具有丰厚的资本，同时积累了丰富的建设运营管理经验。引入丰富经验的社会投资人，不仅提高城市基础设施的运行效率，还可以提升某某高新技术产业开发区整体交基础设施服务水平。
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（4）污水处理厂和中水回用工程建成后，项目公司可以收取政府付费资金，包括处理服务付费和财政补贴资金，项目具有稳定的现金流入。2015 年 1 月，国家发改委、财政部、住房城乡建设部联合下发通知，就加大污水处理收费力度提出了要求，并提高了污水处理费的收费标准， 此举增加了污水处理项目的可经营性。
（六）项目运作的目标和意义
1、引入社会资本（或社会资本联合体），减少财政负担 通过市场化运作引入社会资本（或社会资本联合体），不仅有利于解决政府在城市公用事业项目中投资、建设、管理中面临的诸多问题， 缓解政府对本项目的投资压力，而且有利于促进投资主体的多元化，发挥政府和社会资本（或社会资本联合体）各自的优势，形成互利合作关系，以最有效的成本为公众提供高质量服务。
2、为某某高新技术产业开发区基础设施建设推广 PPP 模式积累经验 财政部、发改委等相关部门接连发文，要求推广运用 PPP 模式。通过对当前的市政公用行业的分析可以看出：市政公用事业行业普遍存在投入巨大、资金短缺、技术相对落后等缺陷，深化行业改革，走市场化道路，积极推广 PPP 模式是大势所趋。本项目所采用的运作方式是 PPP 模式着重推荐的运作模式之一，能为某某高新技术产业开发区全面推广 PPP
模 式 积 累 经 验 ， 具 有 重 要 示 范 作 用 。
3、引进先进的技术与管理经验，提高市政公用行业运行效率
通过合法采购方式，依据信誉、业绩、资本、技术等条件，严格筛 选优秀投资人。通过知名的社会资本（或社会资本联合体）的进入，为
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某某高新技术产业开发区的市政公用事业引进先进的技术和管理经验， 提高市政公用行业运行效率。
20
三．项目协调机制与项目实施机构
（一）协调机制
某某高新技术产业开发区管委会统筹本项目在 PPP 模式下的协调工作，保障项目积极稳妥推进。
（二）项目实施机构
某某市环境保护局高新技术产业开发区分局作为本项目的实施机构。工作职责为负责项目申报、识别论证、项目准备、招标、监管等工 作；建立政府和社会资本（或社会资本联合体）合作项目支付台账；项目实施后将项目招标的评审报告、定期检测项目产出绩效指标、季报、年报及对项目进行中期评估报告等资料报财政部门备案；及时向领导小组报告工作进展情况；承办领导小组交办的其它工作。
21
四、风险分配基本框架
（一）风险分配原则
1、最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下， 风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。
2、风险收益对等原则。既关注社会资本（或社会资本联合体）对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。
3、风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。
（二）风险分担方案
本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本（或社会资本联合体）间合理分配项目风险。根据相关 PPP 项目的时间经验，风险分配的基本原则为：
1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力； 2、承担风险的一方能够将该风险合理转移； 3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机； 4、由该方承担风险最有效率； 5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损
22
失转移给合同相对方。
政府部门作为政策法规的制定者，作为规章制度的执行者，作为标准规范的审批审查者，既是 PPP 项目的参与者，也是监管者。政府部门的优势正体现于此，他们也往往偏好承担与自身优势相关的风险。
社会资本（或社会资本联合体）方拥有丰富的项目建设和运营经验， 有大量的专业人才和较高的技术水平，对项目的建设、运营和后期维护有比较优势，同样，社会资本（或社会资本联合体）也偏好承担自身优势范围内的风险。
原则上，项目组织、施工建造、投资运营等风险由社会资本（或社会资本联合体）承担，政策风险由政府部门承担，不可抗力风险由政府部门和社会资本（或社会资本联合体）共担。
综上所述得出本项目风险分担方案，见表 3-2。
表 4-2 本项目风险分担方案 层级 分项 风险因素 政府方承担 社会资本方承担 共同承担
宏观 政治环境 政局失信 ●
政治审批或延误 ●
法律环境 法律变化
● 税收政策变化
● 行业法规变化
●
宏观 经济情况 金融市场低效率
●
通货膨胀率变化
● 利率变动
●
23
风险 及市场环境 汇率变动
● 市场需求不足
● 同质项目竞争 ●
劳动力/材料价格上涨
●
不可抗力 不可抗力因素
● 地质条件
● 气候环境
●
中观风险
融资 融资可行性
●
项目对投资者吸引力
●
融资成本
●
设计 设计质量
●
技术标准
●
设计变更 ● ●
建设 审批延误 ●
工艺/技术低下
●
劳资/设备获取
●
场地可及性
●
土地使用
● 工程合同变更
●
工期超期
●
建设成本超支
●
工程质量
●
24
施工安全，环境破坏
●
运营 运营费用过高
●
维修、更新成本过高
●
运营效率低下
●
运营收入不足
●
进水水质变化 ●
出水水质达标
●
环境污染
●
微观风险
关系风险 组织与协调风险 ●
责任风险分配
● 权力分配
● 信息通畅与沟通
●
其他风险 第三方风险
●
施工期环境影响
●
施工期场所危险
●
建设期影响
●
资金风险
●
25
五、污水支出测算
（一）股权投资支出 股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：
股权投资支出 = 项目资本金*政府占项目公司股权比例 项目公司在成立之初，项目资本金为总投资的 20%，某某高新技术产业开发区管委会出资占比 30%。
政府需要承担的股权支出责任为：
政府股权投资支出= 7663
万元 * 20 % * 30 % * = 459 . 78
万元 （二）运营补贴支出
运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
本项目回报机制采用“政府付费”方式。污水处理服务费 根据关于转发《国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》（冀价经费 [2015]110 号）文件精神的要求，污水处理厂收入主要来源于污水处理服务成本，再结合项目自身合理利润率（根据某某省污水处理行业经验， 合理利润率暂行设定为 8.8%）由财政每年给予付费。
26
污水处理服务费按照 PPP 协议约定报政府审批后，政府相关部门按照项目协议约定的水量和水价向项目公司支付污水处理服务费，项目公司依此收回投资并获取合理回报。
政府每年付费数额为核定价后的运营费收入。
PPP 项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在政府付费模式下， 运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。
本项目中要素为：
1、项目全部建设成本：7663 万元; 2、合理利润率：当前五年期以上贷款基准利率为 5.88%，本项目考虑运作过程中通货膨胀、不可抗力等风险因素，参考同类型项目收益率情况，将本项目合理利润率设定为 8.8%; 3、年度折现率：结合某某省地方政府债券收益率及某某市社会资本 （或社会资本联合体）市场实际情况，暂定年度折现率为 4%； 4、n（折现年数）：本项目运营年限 30 年，折现年数为 n=30; 5、财政运营补贴周期：自建设完成后进入运营期，政府开始支付运营补贴，年限为 30 年，故财政运营补贴周期为 30 年； 根据上述条件，每年运营补贴支出数额如下表所示：
表 5-1 政府付费支出表
特许经营期年份
2016 年
2017 年
2018 年
2019 年
2020 年
2021 年
2022 年
2023 年
政府付费支出成本(万元)
0 . 00
0 . 00
1182 . 6
1478 . 25
1773 . 90
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
特许经营期年份
2024 年
2025 年
2026 年
2027 年
2028 年
2029 年
2030 年
2031 年
政府付费支出成本(万元)
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
特许经营期年份
2032 年
2033 年
2034 年
2035 年
2036 年
2037 年
2038 年
2039 年
政府付费支出成本(万元)
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
特许经营期年份
2040 年
2041 年
2042 年
2043 年
2044 年
2045 年
2046
政府付费支出成本(万元)
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
2 , 217 . 38
综上表：政府补贴运营成本总值为 64303 . 88
万元。
27
28
（三）风险承担支出 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。
根据实际情况，对风险分担要素进行不同程度的划定，本项目中主要政府承担风险有完工延误、设施建设或改造成本增加、工程处理标准提高导致运营成本增加、税种和税率的变化。设定本项目总的风险承担成本为项目建设运营成本的 20%，其中政府需承担的自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的 10%。
自留风险承担成本=（项目建设成本+项目运营成本）*风险承担比例*自留风险承担比例 自留风险承担成本 = （ 7367 . 42 +
18137 . 37 ）
* 20 % * 10 %
= 510 . 1
万元 需特别指出的是，风险承担成本是政府在特定环境下的一种补贴，某某高新技术产业开发区政府可根据项目实际情况，建立完善的备付金机制，在项目出现某种风险的情况下，启动风险补贴。政府平均每年承担的风险成本为 16.45 万元。
（四）配套投入支出 配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本（或社会资本联合体）方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。
配套投入支出数额 = 政府提供的其他投入总成本-社会资本（或社 会资本联合体）方支付的费用 本项目建设用地属工业用地，符合土地利用规划，地上无地面建
29
筑，无需拆迁，不涉及移民安置工程。配套投入无。
（五）汇总分析 经测算，在项目全生命周期内，每年财政支出责任应包含股权投资、政府运营补贴指出、风险承担支出以及配套投入支出四部分组成， 支出数额如下表：
30
表 5-2 财政支出责任表（2016 年-2025 年）
运营年份
2016 年
2017 年
2018 年
2019 年
2020 年
2021 年
2022 年
2023 年
2024 年
2025 年 运营补贴（万元）
0.00
0.00
1182.6
1478.25
1773.90
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38 股权支出(万元)
459.78
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00 风险支出（万元）
16.45
0.00
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45 配套建设（万元）
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00 政府支出责任 （万元）
476.23
0.00
1199.05
1494.70
1790.35
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
31
表 5-3 财政支出责任表（2026 年-2035 年）
运营年份
2026 年
2027 年
2028 年
2029 年
2030 年
2031 年
2032 年
2033 年
2034 年
2035 年 运营补贴（万元）
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38 股权支出(万元)
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00 风险支出（万元）
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45 配套建设（万元）
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00 政府支出责任 （万元）
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
32
表 5-4 财政支出责任表（2036 年-2047 年）
运营年份
2036 年
2037 年
2038 年
2039 年
2040 年
2041 年
2042 年
2043 年
2044 年
2045 年
2046 年
2047 年 运营补贴（万元）
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38
2217.38 股权支出(万元)
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00 风险支出（万元）
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45
16.45 配套建设（万元）
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00 政府支出责任 （万元）
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
2233.83
33
六、中水回用支出测算
（一）股权投资支出 股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：
股权投资支出 = 项目资本金*政府占项目公司股权比例 项目公司在成立之初，项目资本金为总投资的 20%，某某高新技术产业开发区管委会出资占比 30%。
政府需要承担的股权支出责任为：
政府股权投资支出= 3360 . 47
万元 * 20 % * 30 % * = 201 . 63
万元 （二）运营补贴支出
运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
本项目回报机制采用“政府付费”方式。
政府每年付费数额为核定价后的运营费收入。
PPP 项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在政府付费模式下， 运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。
34
本项目中要素为：
1、项目全部建设成本：3313.79 万元; 2、合理利润率：当前五年期以上贷款基准利率为 5.88%，本项目考虑运作过程中通货膨胀、不可抗力等风险因素，参考同类型项目收益率情况，将本项目合理利润率设定为 8.8%; 3、年度折现率：结合某某省地方政府债券收益率及某某市社会资本 （或社会资本联合体）市场实际情况，暂定年度折现率为 4%； 4、n（折现年数）：本项目运营年限 30 年，折现年数为 n=30; 5、财政运营补贴周期：自建设完成后进入运营期，政府开始支付运营补贴，年限为 30 年，故财政运营补贴周期为 30； 根据上述条件，每年运营补贴支出数额如下表所示：
表 6-1 政府付费支出表
特许经营期年份
2016 年
2017 年
2018 年
2019 年
2020 年
2021 年
2022 年
2023 年
政府付费支出成本(万元)
521 . 04
625 . 25
833 . 66
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
特许经营期年份
2024 年
2025 年
2026 年
2027 年
2028 年
2029 年
2030 年
2031 年
政府付费支出成本(万元)
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
特许经营期年份
2032 年
2033 年
2034 年
2035 年
2036 年
2037 年
2038 年
2039 年
政府付费支出成本(万元)
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
特许经营期年份
2040 年
2041 年
2042 年
2043 年
2044 年
2045 年
2046 年
政府付费支出成本(万元)
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
937 . 87
综上表：政府补贴运营成本总值为 27302 . 37
万元。
35
36
（三）风险承担支出 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。
根据实际情况，对风险分担要素进行不...