关于我市各级政府及部门应对媒体的调查与思考
随着社会的不断进步，公众知情权意识的不断提高，网络、3G通讯等信息渠道的不断拓宽，原有计划经济体制下，政府主导的、通过媒体喉舌单向信息发布的模式已经远不能适应公共管理的需求，现代大众媒体也不单纯是政府传声工具。政府作为公共管理的主导力量，是否能够在公共管理的过程中正确审视媒体，处理好与媒体的关系，已经成为提高管理水平的关键因素之一。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》更是把政府及领导干部推到了公众媒体的面前。“政府（特别是县乡政府）如何应对媒体”已经成为基层政府不得不面对的重点话题。针对这一问题，党校专门成立课题组，在我市进行了专题调研，在此基础上形成了调研报告。 一、主要经验 随着经济、社会繁荣发展，**也越来越受到社会各界的广泛关注，近几年来，在各地突发性公共事件增多的大趋势下，市及乡镇政府、部门与媒体之间的接触越来越频繁，从而应对媒体这一特殊的介质上积累了一定的经验，主要体现在以下几个方面： 1、对媒体作用的认识越来越明晰。长期以来，我市各级政府一直沿袭传统媒体垂直管理体制下形成的政府地位优越感意识，把媒体看成是政府的喉舌。但近几年来，政府与媒体的关系发生了较大的变化，特别是市场经济模式下的媒体正越来越多地扮演着“无冕之王”的批评者角色。就我市而言，2009年市看守所“躲猫猫”、黄桥工业园区土地征用和2010年虹桥工业园区土地征用等事件所引发的各类媒体对政府行政体制和行政责任的质疑使我市各级政府越来越感觉到媒体是一把“双刃剑”。对此，我市各级政府已经有了一定的准备：一是利用媒体平台对我市经济和社会发展进行宣传。早在2008年3月，我市就出台了《**市对外宣传考核奖励办法》，要求各级政府利用各类媒体对我市经济、社会和文化建设进行正面宣传，为我市的发展营造良好的舆论氛围。二是对突发性事件发生后的媒体应对提出相关要求。与《**市对外宣传考核奖励办法》同时下发的《**市关于做好突发事件采访报道工作的意见》，要求各级政府在突发性公共事件发生后，按照相关程序积极进行引导媒体，为突发性公共事件的处理营造正确的舆论导向。三是就领导干部应对媒体的能力进行了一定的培训。2009年度，我市宣传部门就聘请清华大学、江苏网络新闻等相关机构的专家就应对媒体的课题进行专门的理论培训，受到了较好的效果。 2、政府信息公开制度得到了一定的落实。在《政府信息公开条例》生效前，我市于2008年3月成立了市政府信息公开工作领导小组，对我市政府信息公开工作进行统一领导，并进一步就政府信息公开形成了诸如《**市政府信息依申请公开暂行办法》、《**市政府信息公开审核暂行办法》、《**市政府信息公开保密审查暂行办法》、《**市政府信息公开工作过错责任追究暂行办法》、《**市政府信息公开工作考核办法》等相关制度保障。在此基础上，政府各主要职能部门及各乡镇政府均在政府信息公开上做出了积极的努力。到目前，我市市政府门户网站、各职能部门网站和各乡镇网站均开辟了“政府信息公开”专项内容，在百度搜索引擎输入“**、政府信息公开”的内容后，相关网页达166000条之多；同时，市委、市政府还利用内部刊物《今日**》就政府信息公开的制度和内容进行必要的宣传，在市行政服务中心内到处都能看到有关政府行政服务事项的相关程序、要求等内容。政府信息公开工作在一定程度上得到了较好的实施。 3、建立了政府应对媒体的工作网络机构。2008年初召开的全市宣传思想工作会议，决定推行新闻发言人制度，在全市16个乡镇和86个系统、部门明确新闻发言人、新闻联络员和网络评论员。各乡镇、各部门新闻发言人由单位一名副职领导干部担任，新闻联络员和网络评论员由一名科室负责人担任，并对发言人的职责做出了具体的要求。平时，新闻发言人、新闻联络员和网络评论员身处基层，对基层舆情有效地发挥了早发现、早上报、早疏导、早控制的作用。在突发性公共事件发生后，新闻发言人应当做到八个“第一”，即“第一时间赶到现场”、“第一时间了解真相”、“第一时间形成新闻通稿”、“第一时间形成应急预案”、“第一时间接待媒体”、“第一时间召开新闻发布会”、“第一时间发布新闻”、“第一时间向上级部门报告”，以此及早了解事实真相，及时进行利于事件处理的相关宣传，准确地进行新闻报导。 4、形成了在突发性公共事件处理过程中应对媒体的制度体系和工作机制。2008年，市委宣传部先后出台了《关于做好突发事件采访报道工作的意见》、《关于建立新闻发言人制度的意见》和《关于加强全市网络文化建设和管理的实施意见》，在全市形成了上下联动、内外联动的突发事件舆论应急体系。在此基础上，2009年市委宣传部又专门编制了《突发事件媒体应对实施程序“五步骤”》，即：（1）突发事件发生后，事发单位必须在第一时间将有关情况通报市委宣传部和有关职能部门。（2）事发后即行成立以市委宣传部牵头，事发单位新闻发言人和相关职能部门有关人员参加的突发事件媒体应对领导小组，负责媒体接待和新闻发布工作。（3）各单位在平时应当建立新闻记者花名册和专家花名册。（4）正常情况下，突发事件发生后6小时内，指定的新闻发言人要通过新闻发布会、记者招待会、集体采访等方式迅速公布事件基本情况，寓引导于主动服务和主动发布之中。（5）实行社会舆情信息收集、分析和报告制度。就此，在突发性公共事件的媒体应对上赢得了较为主动的工作局面。今年发生的“4.29”幼儿园伤害事件，正是由于政府在媒体报导上的积极表现才使该事件的媒体应对成为全省的典范。 二、困境及原因分析 我市各级政府在媒体应对上的成功经验似乎还不能消除不少领导干部在面对媒体时羞羞答答的尴尬，因为媒体似乎越来越“不听话”，经常让政府“出丑”、“难堪”，让人避之唯恐不及，甚至还出现了所谓“防火防盗防小报”等奇特现象。我市各级政府应对媒体仍面临着一定的困境： 第一，对媒体的认识仍存在一定的误区。政府合理地应对媒体有赖于政府对媒体的正确认识，但我市乡镇政府及各部门在对媒体的认识上依然存在着一定的误区：一是对媒体的发展态势认识不足。媒体在新形势下的长足发展不仅表现在传统媒体手段的提高与管理限制的突破上，更主要表现在网络、3G通讯等现代媒体的多样化运行上。由于体制管理上的单一性，传统媒体在很大程度上更容易成为政府的代言人，因而更多地得到了政府的关注与关照，于是现代市场模式下发展起来的现代媒体力量往往被漠视甚至被忽略。由此形成的传统媒体与现代媒体在报道内容与导向上的差异有时会让政府在媒体应对工作上产生被动。我市今年在“4.29”事件的前期就形成过这种工作局面。二是对媒体主体地位认识不足。作为社会的信息枢纽，媒体在政府的公共信息传播中起着传播媒介、信息披露、释疑解惑以及舆论导向的重要作用。在现行的媒介体制下，媒体和政府的关系理论上是不会成为问题的，但是当公共信息触及到某些局部利益时，媒体为了公众的利益就不可避免会与政府或官员个人的利益产生冲突。由于政府在公共信息传播中起主导作用，在公共管理中的媒体只能是作为政府权威信息的传播渠道，媒体的主体地位无法突出，这就影响了媒体为具有知情权的公众代行此权的作用，对政府传播的信息和公众的信息反馈也起不到传播中介的作用。 第二，信息公开制度尚未健全，公众知情权难以得到保证。《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布后，我市各级政府在信息公开工作上进行了了不少努力，也取得了一定进展，但还存在不少问题：一是政府信息公开的程度仍然很低。出于谨慎考虑，乡镇政府和各职能部门有意扩大保密的范围，尽量压缩公开的信息范围，在信息公开的内容上带有一定的选择性，公众迫切需要掌握的与已公开的信息差距较大。二是政府信息公开的方式单一，手段落后。政府信息的公开方式主要限于政府公报和内部刊物，运用网站公布的政府信息往往避重就轻，内容有限，不能满足公众要求，并且在网上公开的信息中，没有建立相应的信息分类和查询方式方法，公众难以查询。三是政府信息公开存在着流于形式的现象。不少部门的信息公开往往只是在办公场所设立公告栏，或将一些办事程序编印成册，供办事群众现场查阅。有的部门虽然有信息公开的专门网页，但仅仅只是公布了该机关的工作流程、机构设置、规划方案、机关工作的制度等简单的信息，更主要的问题是网上公开信息的更新较慢。信息公开的程度较低，使不少问题成为媒体关注的焦点。今年虹桥工业园区的土地征用事件就是明显的例证。 第三，政府在公共危机信息传播中的不报、少报和缓报的现象依然存在。一直以来的信息传播都是从坚持维护大局，维护形象，有利于稳定的基本方针出发。由于危机信息中包含着较多的负面信息，所以在危机信息的传播上的不报、少报和缓报现象在乡镇政府及各部门中依然存在。市宣传部在2009的一份报告中就列举了“躲”和“堵”、“硬”和“冷”、“捂”和“推”等六种问题，这种人为建立一个封闭的信息环境，在经济和社会发展上的后果有时灾难性的，从技术角度来看也是不可能实现的。如“4.29”中心幼儿园伤害案发生后，出于维护社会稳定的习惯性思维，政府采取内紧外松、先做后说策略，致使官方报道滞后，公众从网络媒体所获悉的信息失实，结果谣言四起，造成了一定范围内的群众恐慌，险些酿成4月30晚上的大规模群体性事件。 第四，公众反映诉求的方式有限。在我市，政府与公众之间的信息传输在很大程度上以单向传播为主，而在将信息传播给公众之后的传播结果和公众的信息反馈上至今仍没有有效的方式。而公众在主动反馈信息的时候，选择什么样的渠道应具有很大的自主性，这条渠道不通，可以换另一条渠道。而事实上公众反馈的渠道很少甚至没有，这是一种严重不对等。这种状态一般利于政府营造舆论，但不利于民众反映其诉求，容易引起社会公众的误解。我市今年在原农场行政区划调整的过程中，部分不明真相的群众采用拦截江平路方法进行集体上访，此事曾引起部分媒体的关注，这在很大程度上损害了政府在公众中的信任度。 第五、媒体应对的工作体制和机制存在着明显的漏洞。我市在2008年就已经在各部门和各乡镇建立了新闻发言人制度并形成了在突发事件中应对媒体的相关工作机制，这一从无到有的过程应当是一种进步，但存在的漏洞至今仍未得到有效的弥补。就新闻发言人制度而言：一是新闻发言人的人选不能适应当前媒体应对的需要。百度网对新闻发言人的要求有四个方面：①知识要求：具有新闻传播学、心理学、公共关系学等知识，熟悉新闻相关政策与法规、社交礼仪常识。②技能要求：掌握新闻发言技巧。③经验要求：一般是该部门中层以上的负责人。④职业素养：拥有良好的气质形象、人文素养和人格魅力。不仅对新闻具备敏感性，而且对国家的政策、法律、法规有较好把握和理解，对其所在地的政治、经济、文化、历史和未来有较深入的研究。对照这一标准，我市各乡镇、部门目前所指定的新闻发言人还存在较大差距，少数单位在新闻发言人制度的实施上几乎处于被动应付状态。二是对已经形成的新闻发言人队伍缺乏常态的培训体系，新闻发言人的媒体应对能力难以提高，不能适应飞速发展的时代要求。从工作机制层面看：一方面，没有完整的在正常阶段媒体应对的程序、制度和职责体系，无法保证在正常状态下的对待媒体采访工作的需要；另一方面，就已经形成的在突发事件过程中的媒体应对机制看，原则性强，可操作性弱，且分工不明，职责不清，很难保证纵向和横向工作的协调一致。 上述问题现象的存在从理论上分析涉及政府媒体管理系统的内外部环境、管理体制、政府信息传播的观念以及政府信息传播行为等多种因素的交互影响。从调查所得到的我市基本情况分析，笔者认为原因主要来自于以下几个方面： 第一，政府还没有形成正确的媒体效应观念。公共信息肯定包涵着正反两方面的效应，一般情况下，我们更多地强调的是对正面信息的宣传报道，而对负面信息则要慎重对待，往往是能捂就捂、能压就压、能不报道尽量不予报道。负面信息固然有一定程度的消极影响，但是同时也会起到应有的促进作用，激励人们面对危机的处理信心，提高人们对危机的警戒性等积极影响。由此看来，关键问题不是告知与不告知，而是如何向公众告知的方法问题。在客观、真实的基础上向公众传播信息，满足社会需要才是信息的传播价值所在。相反，如果不能客观真实报道即使是正面信息也会带来负面作用。 第二，政府信息传播相关制度不完备，对业已形成的制度执行不力。我市对于政府信息公开及政府在突发事件的媒体应对上已经形成了一定的制度体系，但并不完备，特别是对于日常工作队中媒体应对尚未建立相关制度。同时，对于已经建立的制度由于缺乏必要的监督检查手段，各乡镇、部门对这些制度的实施并未完全到位，少数制度甚至形同虚设。 第三，媒体应对机构设置不尽合理。新闻发言人制度的建立虽然在一定程度上对媒体应对工作起到了促进作用，但多数新闻发言人都有自身的分管工作，而新闻联络人也有自己的本职工作。精力的有限性决定了他们在政府信息传播工作上的失位和缺位。 第四，缺少媒体应对的经验，信息获取的准确性难度大。近年来突发性事件在我市逐年增多，在这类事件的处理过程中，如何有效应对媒体，建立有利于事件解决的良好舆论氛围己经为各乡镇和相关部门高度重视。但毕竟系统的危机管理体系尚处于摸索和建设之中，危机管理的经验少，危机管理中的媒体应对经验更少，需要一个在实践中渐进完善的过程。这表现在少数乡镇、部门在危机事件中收集的信息不全面甚至不翔实以及对大量信息数据的选择是容易造成失误等诸多方面。传播信息的缺失和失误，容易引发不良后果，这反过来又成为对回避媒体的理由，造成了不好的信息传播机制的恶性循环。 三、对策思考 有效应对媒体是一个包括队伍建设、工作机制以及工作体系等多方面的综合性系统工程。针对我市具体实情，我们以为可以从以下几方面入手： （一）树立政府应对媒体的正确认识 首先是应对媒体的义务意识。政府应对媒体是政府应尽的义务，是政务公开的必然要求，是法律法规的强制约束。媒体既是政府信息公开的权利人，也是政府履行信息公开的载体，是作为义务人的政府贯彻实施信息公开的实现者。因此，应对媒体就不能应付媒体，不然，就是应付公众了，就是义务人应付权利人了，这于情于理于法都是不可取的。目前，《政府信息公开条例》已经实施近两年了，各乡镇政府、部门应加强学习并进一步形成正确的职责意识。 其次强化媒体主体的意识。政府应对媒体从一个侧面看是对媒体监督的主动接受，因此在行政管理的过程中，媒体应当成为第三方主体。中共中央政治局常委李长春在今年元月4日举行的全国宣传部长会议上强调，各级政府要适应时代发展要求，切实做到善待媒体、善用媒体、善管媒体。并进一步指出：“善待媒体就应树立平等意识，善用媒体就应树立沟通意识，善管媒体就应树立督导意识。”让媒体成为主体，政府应对媒体的核心就应当是态度和内容，而不是技巧和方法。在秉承诚实、公开的态度和发布及时、准确的信息的前提下，技巧和方法最多也只是起辅助作用。而且技巧和方法的运用也必须为政府信息公开这一主题服务，为保障公众的知情权服务。如果技巧和方法占据主导地位，那就是应付媒体、应付公众了。 （二）完善制度，强化督导，健全政府信息传播过程中制度体系 制度建设的意义是不言而喻的。在我市，有关政府信息传播的制度已经初具规模，但仍存在一定的缺撼，不能完全适应新时期应对媒体工作中要求。对此笔者以为应当从以下几方面入手：一是要强化政府信息公开制度，特别是针对部分乡镇、部门信息公开不力、不及时和突发事件的少报、漏报及瞒报的现象应当建立责任追究制度。保证行政公开工作的顺利实施。二是要完善舆情排查和信访工作制度，拓宽公众诉求的渠道，切实倾听广大群众的呼声，确保公众对政府行政管理手段的正确理解。三是要建立对相关人员应对媒体的理论培训制度，主管部门应当把这方面的内容纳入到公务员培训的内容之中，以提高公务员应对媒体的能力。四是要加强对各制度执行的监督检查，政府主管部门应当定期或不定期对各制度在实践中执行情况进行检查，并把检查的结果纳入到各乡镇、部门全年工作考核的内容之中，以确保制度的有效实施。 （三）合理设置媒体应对机构 新闻发言人、新闻联络员和网络评论员在各乡镇、部门已经建立，当前重要的工作就是对照要求把上述具体人选进行摸底排队，剔除其中不能适应此项工作的人员，建立一支知识面宽、能力强、有一定媒体应对经验、真正适合应对媒体的工作队伍。对于媒体较为关注的如**镇、四园一区等乡镇、部门可以考虑把新闻联络人和网络评论员相结合，配置专职新闻应对工作班底。 （四）建立完整且科学的媒体应对体制 完善我市新闻应对体制应当包括以下几个方面的内容： 1．新闻议程设置：即用议程计划来主动引导媒体。媒体在传播中的显性功能是通过“议程设置”实现的。它的提出者伯纳德•科恩说：“在多数的时间，报界在告诉人民怎么想时可能并不成功；但它在告诉它的读者该想什么时，却是惊人的成功。”也就是说：媒体报道什么，不报道什么，着重报道什么，简单报道什么，直接影响受众，故此，媒体自己可以对报道取向进行“把关”。这样，政府应对媒体，从一定程度上讲就是政府引导媒体的议程设置。因此，应对媒体的首要方略，就是设置“政府新闻议程”。 就我市而言，各乡镇、部门应当通过新闻议程设置，将政策、决策和工作“设置”成为公众乐于关注的焦点，使政府决策的权威性与新闻报道的影响力相结合，在公众当中形成广泛的相关的讨论议题，最终实现合力效应，达到主导舆论、引导舆论、影响舆论，达到有利于政府执政、树立政府良好形象的目的。具体做法就是，每年或者定期组织新闻议程的规划设计。比如，政府和部门新闻发言人全年要发布什么，要达到什么样的目的，树立什么样的政府或部门形象；哪些政策可能需要事前预案；如何定期和媒体进行沟通联谊等等。 2．新闻发布机制：就是把信息主动“喂”给媒体。新闻发言人的任务就是围绕党委、政府重大决策、突发公共事件、热点难点问题组织发布会，发布信息，解读政策，透明决策，引导舆论，起到沟通大众、服务大局的作用。新闻发布最大的可期待效应就是：政府声音在前，引领媒体舆论，彻底改变了过去媒体舆论在前，政府被动弥补在后，被舆论牵着鼻子走的状况，真正使媒体围着政府转。这就要求新闻发言人必须具有高度的敏感性，如果不可能公开全部的信息，那就尽可能公开那些能够公布的信息。 3．新闻预案制度：把周密的解释留给媒体。公共政策涉及公众的切身利益，因此政策出台是最敏感的，也是媒体最热衷寻找的新闻来源。但是，同样一个政策，放在不同的环境、不同的条件、不同的话语、不同的地方之下，往往会有大相径庭的反映。如果不做出周密的具有针对性的解释、补充，好的公共政策也会被误解、甚至被歪曲。当误解的情绪一旦与媒体的某一敏感神经相触碰而在社会上蔓延开来，媒体自己也失去了加以控制的力量。事后的解释、澄清、更正，不管是媒体，还是地方部门，都是苍白无力的。事前的预备、功课、方案，才是最主动和最有力度的。 4．横向沟通体系：把换位思维传递给媒体。对于基层而言，媒体的构成是相对复杂的。有中央和部省属媒体的驻在机构，有自身管辖的媒体，有不受任何约束的民间社会媒体，甚至还有热衷于各种社会事务的网民代表。面对这样的格局，单靠行政命令是无济于事的。政府必须通过横向的联系方式，借助地区新闻单位联席会议、通气会等形式，定期向媒体通报中心工作，交流感情，加强共识；定期开展新闻业务交流，互通有无，促使媒体换位思维，理解地方、部门开展工作的难处和实际情况，以此打破行政隶属的界限，用横向的互动、协调的手段，形成媒体的合力。 5．批评见面模式：把不同声音展示给媒体。如果舆论监督是采取直接上报纸、上电视的方式，那么公正的做法应该是给双方当事人公平的说话机会。应当鼓励媒体善于倾听不同的声音；应当推广“批评人与当事人见面”的做法，要求批评性报道刊发之前也听取当事人的意见。这种方法，有利于编审的把关，因为媒体在采访中，难免会陷入采访对象的情境，先入为主。当然，是否刊发，并不以当事人的意见来取舍，只是以此达到兼听则明的目的，杜绝不实报道和虚假新闻。 毋庸置疑，政府面对媒体是依法行政的必然要求，是打造阳光政府和推进民主的重要途径。如何正确地应对媒体，这对于我市政府无疑是新的要求和新的考验。