政府重大投资项目“表决制”监督探索 一、背景 政府投资项目尤其是重大投资项目，是财政支出的重要方面，是一个地方国民经济和社会发展的重要组成部分，也是各级人大及其常委会预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的内在要求。
2012年，金华市人大常委会调研发现，政府重大投资项目实施过程中存在不少薄弱环节。一是政府投资项目决策机制不够完善。政府投资项目的决策程序：首先是由各主管部门申报，市政府投资主管部门牵头召开政府投资重大项目协调会议进行初步审查，然后提交市政府常务会议决策。市人大常委会主任会议一揽子听取市政府年度政府投资计划。从实际情况看，初审环节审查的深度、力度都不够，除了财政部门由于资金拼盘压力提出一些建议外，其他部门很少有不同意见。政府常务会议、人大常委会主任会议，都是走程序，谈不上实质性审查。二是项目前期工作不充分。项目储备制度未能很好执行，导致项目前期工作时间压缩过度。年度投资计划执行不严肃，有的未列入年度投资计划的项目临时动议匆忙上马，已列入年度投资计划项目因土地、资金、方案调整等原因无法实施。许多项目初步设计阶段设计深度不够，漏项较多。工程拖延成为进度控制的常态。三是项目管理薄弱。由于缺乏有效的约束机制，立项阶段比较仓促，项目管理专业技术人员欠缺，项目质量、进度、成本控制存在不少问题，对项目投资估计不足，超概算成为投资控制的顽疾。质量控制机制不完善，存在盲目赶工期现象，一些工程有质量隐患。年度投资计划完成率（形象进度）往往只有40%左右。部分项目迟迟无法竣工验收，一些项目投入使用多年，但无法审定成本，资金长期挂帐，无法办理固定资产产权登记手续。四是项目监督评价缺失。项目后评价机制缺失，没有形成对投入使用后的建成项目进行项目决策、立项、实施、运行全过程进行全面、系统的综合评价体制。
二、实施过程 （一）制度创新：制定《政府重大投资项目监督暂行办法》
根据调研发现的问题，金华市人大常委会认为，人大常委会应当依法加强对政府投资项目的审查监督。因此，市人大常委会着手制订政府重大投资项目监督办法。经过反复讨论，多方征求意见，与市政府沟通，2013年6月17日金华市六届人大常委会第十九次会议通过了《金华市人大常委会关于政府重大投资项目监督暂行办法》。
《金华市人大常委会关于政府重大投资项目监督暂行办法》主要有以下三个方面的亮点：
首先，量化确定重大投资项目。政府重大投资项目分两类：基础设施项目投资额10000万元以上，其他投资项目投资额5000万元以上（从金华市本级前些年的情况看，符合上述额度的项目每年在10个到20个之间，投资额约占全部政府年度投资额的80%左右）。
其次，明确监督的程序。新建项目的监督程序，从报送草案到市人大常委会审查批准，都有具体规定；
在建项目，市人大常委会要进行跟踪监督。
第三，规定监督内容与形式。事前，对政府重大投资项目计划草案提出审议意见，并可以就若干事关全局、事关长远的重大项目进行表决；
事中，跟踪监督，若项目投资额调整，达到一定标准的，要报市人大常委会审查；
事后，进行绩效评价。
2017年，市人大常委会对暂行办法进行了修订，形成了《金华市人大常委会关于政府重大投资项目监督办法》，去掉了“暂行”两个字。新办法将PPP项目纳入监督，增加了发挥专门委员会在政府重大投资项目的初审作用的条文，完善了表决机制，对调整项目或项目投资额的审查程序加以具体规范，规定市人大常委会必要时可以对特定项目直接组织绩效评价。
（二）工作创新：依法依规开展全过程审查监督 2014年开始，金华市人大常委会依照有关法律和《金华市人大常委会关于政府重大投资项目监督暂行办法》的规定，开展政府重大投资项目的全过程审查监督。
第一，项目实施前，市人大常委会审查表决。年初就要求市政府提交当年政府重大投资项目计划，由财经（工）委组织逐个初审，重点审查项目的必要性、紧迫性、可行性，资金来源等内容，提出初审意见，交由市政府有关部门研究处理；
财经委初审后提交市人大常委会主任会议审查，再提交市人大常委会审查，逐个进行表决，过半数赞成的通过。未通过的项目暂缓实施。五年来，经过市人大常委会表决通过的重大投资项目79个，调整的项目4个，暂缓表决的19个。
第二，项目实施过程中，市人大常委会跟踪监督。政府重大投资项目实施过程中，市人大常委会持续进行跟踪监督，每年年中，市人大常委会视察一次，提出视察意见，交市政府办理。市政府每年两次向市人大常委会报告政府重大投资项目实施情况，接受监督。
第三，项目完成后，市人大常委会开展绩效评价。2016年开始，市人大常委会每年选择部分已基本完工的政府重大投资项目，委托中介机构进行绩效评价。“金品小区保障房项目”“迎宾大道入城口改造项目”“石门农垦场棚户区改造项目”等一批投资大、群众关注度高的政府投资项目已经完成绩效评价。通过绩效评价，总结经验，推动工作。评价发现的问题，交由市政府研究处理，处理结果报告市人大常委会。两年来，评价提出整改意见11条，督促有关部门修改完善政策制度、管理办法5个，整改各类问题21项。评价发现的倾向性问题，作为市人大常委会今后开展审查监督的关注点。
三、取得的实效 市人大常委会创新政府重大投资项目监督机制，取得了很好的成效。
（一）推动了政府投资项目决策民主化、科学化。人大有监督，政府有改进。暂行办法制定过程中，政府一些领导曾有一些不同意见，他们认为：各级都在简化审批程序，市人大常委会还要新设定一个审查关口，是不是妥当？经过几年实践，金华市几套班子领导都已经形成共识：市人大加强监督，与政府部门提高审批效率并不矛盾。没有经过人大审查的重大投资项目，不能上马；
人大表决通过的项目，必须严格执行，不能随意调整。实践中，一些前期工作不到位、不充分的项目，政府在提交市人大常委会之前就主动撤下来了；
市政府加强了重大投资项目的前期工作和项目管理，项目的绩效评价也引起了重视。人大监督有效推进了政府投资项目决策的民主化和科学化。
（二）推动政府重大投资项目加快实施，提高质量。市人大加强了监督，市政府把监督压力变成动力，完善考核机制，层层传导压力，每年开展政府投资项目“解难题”、“攻坚”活动，大力推进了征地、拆迁等难题的解决，项目实施气象一新。2014年当年，市区政府重大投资项目执行率（形象进度）由往年的40%左右一下子提高到80%以上，近三年一直保持在90%以上。项目工程质量有明显提高。
（三）提高了项目资金的使用绩效。政府重大投资项目决策科学性提高，项目前期工作扎实，推进速度加快，财政资金沉淀少了，资金使用绩效提高了。
（四）树立了人大及其常委会的权威。人大是地方国家权力机关，依法行使监督权和重大事项决定权。人大的权威，一方面是来自于法律的授予，更重要的是人大自身要有作为。金华市人大常委会创新政府重大投资项目监督机制，加强对政府重大投资项目的审查监督，在一定程度上树立了人大及其常委会的权威。这对今后开展监督也是很好的开端。这项工作受到了一致好评。金华下辖县（市、区）人大常委会纷纷效仿，九个县（市、区）人大常委会都出台了政府重大投资项目监督办法，加强对本区域政府重大投资项目的监督，并取得了良好的效果
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