探讨传统行政文化对国外的影响
作者：刘哲 单位：武汉大学政治与公共管理学院
所谓行政文化,一般指行政活动过程中,影响甚至决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政道德、行政习惯、行政规则等,这些文化要素对于行政管理体制的确立与发展、行政决策活动的展开、行政法治化建设的进程、行政人员的行为道德状况等都发生着极为重要的影响,从而形成特定的行政体制文化、行政决策文化、行政法治文化、行政道德文化等。①任何一种行政文化都不是主观意识的产物,而是适应特定的社会经济、政治发展的需要,在一定的社会文化背景下形成发展的。
法国历来被称为“谜一样的国度”,法国是最讲“民主”、“人权”的地方,却偏偏又为新兴的法西斯主义提供了极其肥沃的土壤,以至于近年来极其右翼的国民阵线一类的组织迅速崛起;法国有严格的法律,却禁止不了丑闻的迭出;法国人能创造出先进的政治思想,却未能建立起一个保障社会稳定的政体……法国人为什么会出现这样两种截然相反的行为?法国社会为什么会产生如此矛盾的社会现象?法国政府为什么会作出如此令人费解的政治行为?归根结底,其主要原因可能就是因为法国有自己十分独特的传统行政文化。由于历史的、传统的、文化的因素,法国的传统行政文化对近代法国政府的行为产生了非常突出的影响,主要表现在法国独特的传统行政理念、独特的传统行政习惯、独特的传统行政规则、独特的传统行政思想、独特的传统行政体制文化等五个方面。由此,有必要从这五个方面对这一问题进行初步的探
讨。
(一)独特的传统行政理念对法国政府行为的影响。法国虽然是法治国家,却以行政规定治国。这种固守的理念(或称之为观念)甚至已经上升到了可以作为政府象征理念的高度,在政府行政过程中,这个缺乏合法性的固守理念已经成为政府行为的规范标准。从法律条文的制定上来看,法国是近代史上的发达国家,19 世纪初,法国制定的《拿破仑法典》至今还影响着世界法学界。但是,从法律的执行上来说,法国社会却极不规范。从理论上讲,法律代表一种社会的中立和社会的公平,其制定要经过议会的讨论,并且一经制定就不能轻易修改,所以法律是一种长期行为,有浓厚的滞后性;行政规定却代表了一种政府的政策取向,不同的部分可以发布不同的规定,也可根据情况随时变动,所以它常常是政府的一种短期行为,针对性很强。可以看出,一个社会的法律理论上应该高于政府的规定或条例,如果两者发生了冲突,法律应高于条例,条例要受法律制约。在法国,很少听到人讲法律规定是如何如何的,但是,却可以经常听到讲政府规定是如何如何的。换一届政府就换一种规定,一个规定一个样子。所以,许多社会的不公平事受阻于行政规定却不受阻于法律。而许多法国公民根本分不清法律与行政条例的关系,不知道在现行条例与法律相抵触的情况下,他仍可依据法律赋予其权利向现行条例抗争。即使有人搞得清两者的关系,但强大的政治势力、冗长的司法程序和昂贵的律师费用,也使人望而却步。②法国这种独特的行政理念所导致的直接后果,就是政府和人民对法律的漠视和对政府行政条例的盲目推举。在法国,法律似乎成了一件摆设,行政条例
倒是执法的准则,行政条例对现实不断地调整,几乎成了法律的化身。所以,在美国找律师、打官司、上法庭是常有的事情;而在法国,找律师是不得已而为之的事情,并且很有可能找了律师,花不少钱,官司却没打赢,即使官司赢了,冗长的司法程序以及由此造成的昂贵的律师费用也令人生畏。在法国,诉讼案不是以月日计算,而是以年计算,报纸上常有报道,某某官司打了几年、几十年才有结果。
(二)独特的传统行政习惯对法国政府行为的影响。法国虽然是市场经济,但是官商气十足。在法国,企业与政界的关系相当密切,很多大企业老板是从政界下来的司局级干部,与政界人物出自相同的学校,同属于社会上的精英分子,经常游走于各部委和各大企业之间。每个大企业都有自己的政治势力,或在中央政府、或在地方政府。不仅政客与大企业官官相护,法国社会各种行会也是利益集团,如医生有医生工会,律师有律师工会,建筑师有建筑师工会。这些工会,如医生工会,都加入某种程度的保险,背后有保险公司,在出现医疗事故的时候,保险公司就出来维护其利益。所以,诉讼案件控告律师,或医疗事故控告医生都难以成功,社会上因此也极少发生此类案件。法国的这种以官商一气行政习惯为特征的传统行政文化也有其深厚的历史文化渊源。早在法国中世纪的王权时代,封建统治者为了加强对外扩展的经济实力,改善国家的财政状况,就曾积极推行重商主义政策。亨利四世时代(1589~1610 年),国家曾采取许多有利措施,鼓励和扶持工商业的发展。到路易十四时代(1661~1715 年),更加积极推行重商主义政策。当时的财政大臣、著名的重商主义者科尔伯就曾利用国家财力创办了上百个
“王家手工工场”,这种工场在当时以政府的垄断地位为依靠,实际上是最早的典型的“官商一气”现象的产物。③另外,科尔伯还采取了一系列降低税率、发放贷款、保护关税等措施来促进工商业的发展,在当时社会各行业普遍不景气的条件下采取了更多的向工商业倾斜的政策,重商主义倾向表露得淋漓尽致。法国资产阶级大革命之后建立的资产阶级政府,在确立资本主义自由竞争经济体系的同时,也流露出重商主义的政策倾向。如拿破仑政府曾大力提倡实行保护关税、扩大国家定货、制定专利权制度、设立工商部、创办法兰西银行等措施,力图利用政府权力对工商业进行保护性的干预。这正象法国经济学家弗朗索瓦•卡龙对整个 19 世纪法国经济特征所做的概括那样:“它是模棱两可的,这是因为他提倡自由又保持官僚政治干涉主义的传统。”④法国的这种官商勾结行政习惯的传统行政文化,无疑极大地影响了第二次世界大战以后历届政府在管理经济方面大力推行企业国有化,采取既容许国有企业和私人企业都具有生产经营自主权,又加强国家计划调节和政策诱导的对策;同时,这种行政文化又成为这种对策之所以得到法国经济界广泛接受的一个潜移默化的因素。
(三)独特的传统行政规则对法国政府行为的影响。法国推行政治事物透明化,行贿受贿时有所闻,只是在英国、美国,政治人物一出丑闻多半就得断送其政治生涯,而在法国则还很有可能继续从政。1993 年,法国出现了左派总统、右派总理,第二次出现左右派共治的局面。内政部长巴斯嘎所在的政党因为接受非法政治现金而遭到司法调查,牵涉到当时的政府阁员。为了阻止法官的深入调查,他利用法官的岳父给
法官设陷阱,并为此非法监听国会议员。该事件被曝光后,国内国外政界哗然,但是,当时的总理出面做了担保,称此案没有不法行为,就此平息了此案。后来,美国人报道这件事情的时候,感叹如发生在美国,这位内政部长早就下台了。1996 年去世的法国前总统密特朗曾经在法国政坛上给世人留下过很深的印象,他的私生活也同样丰富多彩。密特朗不仅有情人,有私生女,而且私生女出世后密特朗还能竞选上总统;而且其情人事件被媒体披露以后,他还能再度当选总统。密特朗竞选时他的竞选对手甚至没有以此事对密特朗进行人身攻击,损害其名誉。是不是法国人特别宽容?这件事令人百思不得其解。但是,答案却令人震惊,这绝不是宽容,因为对方也是同样!长期以来,似乎没有听到过关于法国政界人物的丑闻,好像人人都是正人君子。但是,有一点必须明白,在法国,大家在政治上互相攻击的都是对方的观点以及他所执行的政策,用中国人的话讲,多是“政治问题”和“经济问题”,而个人生活问题(“作风问题”)对于法国政坛来说仅仅是“小节”,大家都在遵守这个不成文的规定。如果有人一定要从这方面发难的话,那么丢脸的不见得就是被披露者,而很可能是披露者,甚至日常生活中与法国人交谈,也很少谈及私事。法国政坛上的这种现象在国际上是很特殊的。事实上,在法国政坛,政界人物都在遵循着一条游戏规则,即不得对政敌的个人隐私问题进行攻击和揭露。并且随着这种默契的稳固,大家遵守的这种规则已经上升为一种公认的行政规则,作为法国传统行政文化的一部分,极少有人敢公然违背这种规则。