某某 湾国际旅游岛祥云岛游步路
PPP 项目
财政承受能力论证
二 〇 一六年六月
前言
本项目的建设是某某湾国际旅游岛旅游区均衡发展的需要，是国际旅游岛旅游区的重要组成部分，同时也具备了开工的基础条件。本项目的建设可使整个旅游区的路网工程全线同步贯通。随着祥云岛游步路工程的建设，游客更加方便通达各景点，周围景观遥相呼应，成为一体，形成了一道亮丽的风景线；旅游区总体形象更加美化，功能更加完备大大改善了旅游环境，吸引更多的游人，对促进当地旅游事业的发展具有重要意义。
某某湾国际旅游岛管理委员会决定实施某某湾国际旅游岛祥云岛游步路 PPP 项目（以下简称“本项目”），某某湾国际旅游岛管理委员会（以下简称“管委会”）授权某某湾国际旅游岛建设局（以下简称“建设局”）为实施机构，负责本项目具体工作的开展。
为充分研究项目可实现性，保障项目顺利实施，编制了《某某湾国际旅游岛祥云岛游步路 PPP 项目实施方案》（以下简称“《实施方案》”）。
根据《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21 号），“各级财政部门（或 PPP 中心）负责组织开展行政区域内 PPP 项目财政承受能力论证工作。”为了响应国家部委、省委的发展战略，规范推进政府和社会资本合作 （PPP）工作，以财政收支平衡为前提，保证政府具有履约能力，实现 PPP 项目的可持续发展，根据《实施方案》相关内容和测算数据以
及某某湾本级一般公共预算支出及 PPP 专项资金情况等，对本项目开展财政承受能力论证工作，并形成如下报告。
I
目录
摘要 ..................................................... 1 一、 项目概况 ........................................... 2 二、 编制依据 ........................................... 2 三、 财政支出责任识别 ................................... 3 （一）
股权投资支出责任 ............................. 3 （二）
直接付费支出责任 ............................. 3 （三）
风险承担支出责任 ............................. 3 （四）
配套投入支出责任 ............................. 5 四、 财政支出责任测算 ................................... 5 （一）
股权投资支出测算 ............................. 5 （二）
直接付费支出测算 ............................. 6 1、 可用性服务费 ................................. 6 2、 运维绩效服务费 ............................... 6 3、 基本参数 ..................................... 6 （三）
风险承担支出测算 ............................. 9 （四）
配套投入支出测算 ............................. 9 五、 财政承受能力评估 .................................. 11 （一）
财政支出汇总 ................................ 11 （二）
财政支出预算承受能力评估 .................... 12 （三）
对地方政府债务影响评价 ...................... 14 （四）
行业和领域均衡性评估 ........................ 14 （五）
行业和领域均衡性评估 ........................ 15 六、 结论 .............................................. 15
1
某某 湾国际旅游岛祥云岛游步路
PPP 项目
财政承受能力论证
摘要
某某湾国际旅游岛祥云岛游步路 PPP 项目估算静态总投资 57943 万元，是某某湾首个 PPP 项目，采用“BOT（建设-运营-移交）”的运作方式。项目合作期限暂定 12 年，其中，建设期不超过 2 年，运营 期为 10 年，项目公司负责项目设施的投资、建设、运营、养护及维修。
在本项目合作期限内，政府需承担股权支出、直接付费支出、风险支出及配套支出四类支出责任。经测算，股权支出为项目公司 20% 的出资责任，约 2410 万元；直接付费支出分为可用性服务费和运维
绩效服务费两部分，合作期限内需累计支付 85832 万元；风险支出采用比例法进行测算，并按年均静态总投资的 5%测算，共需 2897 万元； 配套设施投入已计入项目总投资，不再计算。
按照谨慎原则，以某某湾国际旅游岛财政部门所给增长率计算某某湾未来一般公共预算支出，并计算本项目财政支出所占一般公共预算支出的比例。本项目除第一年风险支出安排一般公共预算支出外 （3.3%），财政支出全部由 PPP 专项资金支付，不安排一般公共预算支出，表明本项目的实施对某某湾一般公共预算支出没有影响，未来政府仍有足够的资金可安排用于其他项目建设，符合行业和领域的均衡性要求。
本项目财政中长期持续可行, , 通过财政承受能力论证。
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一、
项目概况
本项目由某某湾国际旅游岛管委会授权建设局担任实施机构。项目估算总投资 60219 万元，建设内容分为祥云岛东路、望岸西路、迎 祥路、迎海路、环岛Ⅱ、祥云路六部分，建设期暂定 2 年。
项目公司资本金为 12052 万元，占项目总投资额的 20%，其余资金通过银行贷款、股东贷款等方式解决。项目公司资本金中，某某湾三岛旅游区旅游开发建设有限公司拟出资 2410 万元，持有项目公司 20%的股权，社会资本出资 9642 万元，持有项目公司 80%的股权。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，项目融资、建造、 财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律法规、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。
二、
编制依据
国家及其各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设施建设和经营的政策，如《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）。目前，财政部、住建部正在全面推广和规范 PPP 模式。某某院转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42 号），鼓励市政工程等领域采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）的要求，PPP 项目应该进行财政承受能力论证，并根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）编制本报告。
3
三、
财政支出责任识别
在 PPP 项目的整个合作期限内，政府承担的支出责任主要可以分为股权投资、直接付费、风险承担、配套投入四类。
（一）
股权投资支出责任
股权投资支出责任指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。
在本项目中，拟由某某湾三岛旅游区旅游开发建设有限公司（下称“开发建设集团”）代表政府方与社会资本按照 20%:80%的比例出资设立项目公司，因此，政府需承担项目公司 20%的股权出资责任。
（二）
直接付费支出责任
直接付费支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。
本项目主要建设内容为无收费的市政道路，因此，本项目采取政府付费模式，由政府承担全部的直接付费支出责任。
（三）
风险承担支出责任
风险承担支出责任指在 PPP 项目运营期间内，由于政府承担风险而带来的财政或有支出责任。
按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配政府和项目公司需要承担的风险责任。通常，法律、政策等方面的风险主要由政府承担，项目运营、维护及财务等商业风险主要由项目公司承担， 不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。同时考虑本级政府对法
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律、政策的决定性较低，部分法律、政策风险也应该由政府与项目公司共同承担。当由法律、政策、不可抗力等风险给项目公司造成损失时，政府需承担相应的支出责任。
对于本项目风险分配方案，其分配建议如下：
表
3 3- - 1 本 项目风险分配框架及应对措施
风险类别
风险承担方
风险应对措施
政治风险 经营权收回/违背
政府承担
政府应通过《PPP 协议》约定该部分风险出现时应给予项目公司的补偿形式及金额。
征用/公有化 法律变更 税收变更 审批获得/延误 行业规定变化
建设风险
设计不当
政府承担 政府应加强对设计文件的审核、优化，如因设计不当导致项目公司损失，政府应给予项目公司相 应的现金补偿或其他补偿。
土地使用
政府承担 负责征地拆迁的部门应严格按时完成土地拆迁工作。如因未按期完成土地拆迁，应顺延项目合作 期限。
承包商违约
项目公司 （社会资本）
项目公司应加强自身运营服务的管理与考核，按照《PPP 协议》规定的服务质量标准提供服务，并自行承担由此产生的费用及损 失。
工程质量 工地安全 劳资/设备的获取 劳工争端/罢工 效率低/材料浪费 建造成本超支 完工风险 融资成本高 技术不过关 考古文物保护
共同承担
政府与项目公司应友好协商，合理共担损失。
地质条件 场地可及性/准备 工程/运营变更 公共设备服务提供 运营 人工、材料价格上涨 政府承担 项目公司申请调整政府付费，由
5
风险
政府进行审核。
运营成本超支
项目公司
项目公司应加强自身运营服务的管理与考核，按照《PPP 协议》规定的服务质量标准提供服务，并自行承担由此产生的费用及损 失。
服务质量不好 维修过于频繁 移交前设施状况 移交后设施状况（缺陷 责任期内）
移交后设施状况（缺陷 责任期外）
政府承担 该部分风险由政府自行承担。
法律风险 合同文件冲突 共同承担 政府与项目公司应友好协商，合 理共担损失。
第三方延误/违约 项目公司 如发生第三方延误或违约，项目 公司应对政府方承担连带责任。
其他风险 其他不可抗力
共同承担 按照 PPP 协议规定，政府与项目公司合理共担损失，并合力克服 事件、恢复运作。
剩余风险 天气/环境恶劣 （四）
配套投入支出责任
配套投入支出责任指在 PPP 项目中，政府承诺提供的项目配套工程等投入责任。
本项目的配套投入主要为项目建设用地投入，政府方须协调土地规划、储备和管理部门，向项目公司提供本项目建设用地。相关费用已纳入项目总投资，因此，政府并无额外的配套投入支出责任。
四、
财政支出责任测算
根据财政支出责任的识别，并结合项目财务测算结果，本项目中的各项财政支出责任测算结果如下：
（一）
股权投资支出测算
在本项目中，项目公司资本金为 12052 万元，某某湾三岛旅游区
旅游开发建设有限公司代表政府方出资 2410 万元，占项目公司 20%
的股权。政府股权支出由财政自 2017 年起安排预算。因此，政府承
6
m
担 2410 万元的股权投资支出责任。
（二）
直接付费支出测算
对政府付费模式的项目，在项目运营期间，政府承担全部直接付费责任。
根据本项目的回报机制设计，政府付费分为可用性服务费和运维绩效服务费两部分。
1 、
可用性服务费
可用性服务费指为社会公众使用本项目设施之目的，政府向项目公司采购本项目设施的项目可用性而支付的价款，用以覆盖本项目的全部建设投资及合理回报。
本项目按照以下方式计算每年应付的最高可用性服务费：
PA =I×（1+r）m /n 其中，PA m
为运营期第 m 年应付的最高可用性服务费；I 为项目总投资额；r 年度利润率；n 为运营期年限。
2 、
运维绩效服务费
在适当考虑投资人合理利润的前提下，根据《市政工程设施养护维修估算指标》，参考某某湾本地运营养护费用的历史成本数据，并借鉴其他地区类似项目的费用标准，综合确定运维绩效服务费最高限。
3 、
基本参数
（1）项目总投资额：60219.45 万元。
（2）
项目合作期限：分为建设期和运营期两部分，其中，建设
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期不超过 2 年，运营期 10 年。
（3）项目融资利率：4.90%。
（4）年度利润率：5.74%
根据上述测算原则、方法及参数，经测算，政府在合作期限内需支付的服务费最高限用如下：
（1 ）
可用性服务费
在运营期内，政府共需支付的可用性服务费为 79789 万元，平均
每年支付 7979 万元。
（2 ）
运维绩效服务费
年度运维绩效服务费与估算的项目年运营维护成本一致。项目公司负责本项目道路、绿化、环卫、管网的运营维护。根据《城镇市政设施养护维修工程投资估算指标》和本项目实际项目设施规模，对道路和管网部分运营维护成本进行估算。
道路和管网运营维护通过计算道路和管网长度，估算单位长度运营维护成本，最终确定运营维护成本。单位长度运营维护成本如下表所示：
工程类别 参数类型 参数值 单位 估算取值
道路工程
数值类 车行道
元/㎡ 4.85 人行道 1.6 电力照明 0.83 绿化 0.96 环卫 1.1 比率类 车行道与人行道宽度比
8:2 管网工程 数值类 小 型 元/㎡ 11.7
8
工程类别 参数类型 参数值 单位 估算取值
中 型
11.87 大 型 10.96 特大型 10.03
比率类 管道与道路长度比
1.5：1 管道类型权重比 （小、中、大、特大）
58：20：2：20
表中“估算取值”参考了相关项目的单价信息，由于各地区的实际成本存在差异，构成维护费的各要素单价、比率等可结合某某国际旅游岛当地实际情况进行修正调整。
道路部分规模计算如下表：
工程类型
工程名称
工程范围
长度 m 红线长度（宽）
m
面积㎡
道路工程 （含照 明）
祥云东路 望岸西路至湖林新河西岸 5160 35 180600 望岸西路 环岛Ⅱ至祥云东路 5205.9 35 182206.5 迎祥路 环岛Ⅰ 至跨海大桥 860.5 35 30117.5 迎海路 迎海北路至环岛Ⅱ 1122.6 20 22452 环岛Ⅱ 连接迎祥路祥云路 88 88 7744 祥云路 环岛Ⅱ至环岛Ⅰ 5850.7 35 204774.5 合计 18287.7 627894.5 管网部分规模计算如下表：
工程类型
长度构成 m 道路长度 管道长度系数 单条管道长度 管道种类 管道总长 管道工程 18287.7 1.5 27431.55 4 109726.2 道路（含绿化、照明、环卫）运营维护成本估算为每年 445 万元，
对管网运营维护成本估算为每年 125 万元。考虑到管理费（6%）之后，
运营维护总成本约为 604 万元。
9
（3 ）
服务费总额
通过测算，每年政府承担的可用性服务费及运维绩效服务费支出的具体信息如下表所示：
表
4 4- - 1 政府承担的直接付费情况
年度
可用性服务费
运维绩效服务费
每年政府付费金额
（万元）
（万元）
（万元）
2018
6127 604 6731 2019
6479 604 7083 2020
6851 604 7455 2021
7244 604 7849 2022
7660 604 8265 2023
8100 604 8705 2024
8565 604 9170 2025
9057 604 9661 2026
9577 604 10182 2027
10127 604 10732 合计
79787
6043
85832
（三）
风险承担支出测算
在本项目中，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，政府主要承担法律、政策等方面的风险。
由于政策、法律等由政府承担的风险较难准确量化及预测，因此， 本项目采用比例法进行该部分财政支出的测算。参考以往类似项目， 结合本项目特点，综合确定政策、法律等由政府承担的风险所造成的财政支出按项目静态总投资的 5%考虑，经营期内年风险支出为 241 万元。
（四）
配套投入支出测算
本项目所有配套设施均已计入项目投资，因此，政府并无额外的
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配套投入支出。
某某湾国际旅游岛祥云岛游步路 PPP 项目 财政承受能力论证
五、
财政承受能力评估
（一）
财政支出汇总
在财政承受能力评估时，可从本项目对财政预算支出、地方政府债务及行业和领域供需情况所带来的变化进行考虑。
汇总以上分析测算，本项目全生命周期内由财政支出的股权投资、直接付费、风险承担分别测算如下：
表
5 5- - 1 政府承担的财政支出情况
年度
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
股权投资支出
0.00 2410.40 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 可用性服务费
0 0 6127.05 6478.89 6850.92 7244.32 7660.32 8100.20 8565.33 9057.18 9577.27 10127.23 运维绩效服务费
0
0
604.32
604.32
604.32
604.32
604.32
604.32
604.32
604.32
604.32
604.32 风险承担支出
241.43 241.43 241.43 241.43 241.43 241.43 241.43 241.43 241.43 241.43 241.43 241.43 合计
241.43
2651.83
6972.80
7324.64
7696.67
8090.07
8506.07
8945.95
9411.08
9902.93
10423.02
10972.98
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唐山湾国际旅游岛祥云岛游步路 PPP 项目 财政承受能力论证 12
在整个合作期内，政府承担的财政支出责任共计 91139 万元，其 中，股权投资支出为 2410 万元，可用性服务费 79789 万元，支付运 维绩效服务费 6043 万元，风险承担支出 2897 万元。
（二）
财政支出预算承受能力评估
根据某某湾国际旅游岛财政局提供的数据 2016 年—2027 年某某湾本级一般公共预算支出如下：
表
5 5- - 2 某某 湾一般公共预算支出情况
年度
一般公共预算支出
（万元）
同比增长
2016
7311 - 2017
8042 10.0% 2018
8846 10.0% 2019
9248 4.5% 2020
10173 10.0% 2021
11190 10.0% 2022
12309 10.0% 2023
13540 10.0% 2024
14894 10.0% 2025
16384 10.0% 2026
18022 10.0% 2027
19820 10.0% 本项目除第一年风险支出由一般公共预算安排外，其他财政支出全部由 PPP 专项资金支付，不占用一般公共预算支出。根据《某某湾国际旅游岛关于建立 PPP 项目长期保障机制的意见》，PPP 专项资金
唐山湾国际旅游岛祥云岛游步路 PPP 项目 财政承受能力论证 13
每年计提与累计情况如下表所示：
表
5 5- - 3 PPP 专项资金计提与累计规模
年份
预计出让用地面积
（亩）
计提标准
（万/ / 亩）
PPP 专项资金当年计提额
（万元）
PPP 专项资金累计计提额
（万元）
2017
2000 15 30000 30000 2018
2850 15 42750 72750 2019
3200 15 48000 120750 2020
3600 30 108000 228750 2021
4000 30 120000 348750 2022
4300 30 129000 477750 2023
4600 50 230000 707750 2024
4900 50 245000 952750 2025
5100 50 255000 1207750 2026
5300 50 265000 1472750 2027
5500 50 275000 1747750 本项目每年财政支出须不超过每年 PPP 专项资金计提数额的40%。经计算，PPP 专项资金能够完全满足本项目的财政支出需求， 因此，自 2017 年起，在本项目合作期限内，政府财政支出金额不占用财政一般公共预算支出。
可见，除第一年一般公共预算支出占比为 3.3%以外，本项目对
年份
政府支出责任
（万元）
安排
PPP
专项资金
（万元）
安排一般公共预算
（万元）
一般公共过预算预测值
（万元）
安排
PPP
专项资金占
计提比例
一般公共预算占比
2016
241 0 241 7311 0.00% 3.3% 2017
2652 2652 0 8042 8.84% 0.0% 2018
6973 6973 0 8846 16.31% 0.0% 2019
7325 7325 0 9248 15.26% 0.0% 2020
7697 7697 0 10173 7.13% 0.0% 2021
8090 8090 0 11190 6.74% 0.0% 2022
8506 8506 0 12309 6.59% 0.0% 2023
8946 8946 0 13540 3.89% 0.0% 2024
9411 9411 0 14894 3.84% 0.0% 2025
9903 9903 0 16384 3.88% 0.0% 2026
10423 10423 0 18022 3.93% 0.0% 2027
10973 10973 0 19820 3.99% 0.0%
唐山湾国际旅游岛祥云岛游步路 PPP 项目 财政承受能力论证 14
某某湾一般公共预算支出没有影响，在远低于财政支出承受能力 10% 的比例。同时本项目支出占当年 PPP 专项资金计提额度较小，均不超过 17%，本地区仍有足够财力支付其他 PPP 项目。
（三）
对地方政府债务影响评价
考虑目前本地区所有实施的 PPP 项目支出规模，汇总支出信息如下：
本地区 PPP 项目支出主要由 PPP 专项资金支付，通过一般公共预算安排支出额较小，各年度安排一般公共预算资金不超过当年一般公共预算的 10%。
（四）
行业和领域均衡性评估
在本项目合作期限内，政府财政支出金额不占用一般公共预算支出，表明在未来政府有足够的资金可安排用于其他项目建设。因此， 本项目的实施不会影响行业的均衡性发展，符合行业和领域的均衡性要求。
本项目汇总
捞鱼尖棚改
PPP 项目汇总
地区总支出占一般公共预算比例
年份
序号
本项目支
出额（万元）
安排
PPP 专项资金
（万元）
安排一般公共预算
（万元）
支出汇总额 额 （万元）
安排
PPP 专项资金
（万元）
安排一般公共预算
（万元）
2016
1 1
241 0 241 3572 3572 0 3.3% 2017
2 2
2652 2652 0 6027 6027 0 0.0% 2018
3 3
6973 6973 0 6027 6027 0 0.0% 2019
4 4
7325 7325 0 6027 6027 0 0.0% 2020
5 5
7697 7697 0 6027 6027 0 0.0% 2021
6 6
8090 8090 0 6027 6027 0 0.0% 2022
7 7
8506 8506 0 6027 6027 0 0.0% 2023
8 8
8946 8946 0 6027 6027 0 0.0% 2024
9 9
9411 9411 0 6027 6027 0 0.0% 2025
10
9903 9903 0 6027 6027 0 0.0% 2026
11
10423 10423 0 6027 6027 0 0.0% 2027
12
10973 10973 0 6027 6027 0 0.0%
唐山湾国际旅游岛祥云岛游步路 PPP 项目 财政承受能力论证 15
（五）
行业和领域均衡性评估
在本项目合作期限内，政府财政支出金额占很小一部分一般公共预算支出，表明在未来政府有足够的资金可安排用于其他项目建设。因此，本项目的实施不会影响行业的均衡性发展，符合行业和领域的均衡性要求。
六、
结论
实施本项目，当前及今后年度财政支出金额全部由 PPP 专项资金支付，不占用一般公共预算支出，可见，某某湾财政对本项目的财政承受能力较强，对存量地方政府债务规模不会产生额外影响。同时， 本项目开展符合某某湾经济社会发展需要和当地群众对公共服务的需求，符合行业和领域的均衡性要求。
综上所述，本项目财政中长期持续可 行, , 通过财政承受能力论证。